TA78 · 9ème chambre — 8 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 décembre 2020 et 15 décembre 2021, M. D et Mme C B, représentés par Me Amanou, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Villeconin a refusé d'abroger les délibérations des 21 mars et 19 septembre 2017 par lesquels le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Villeconin d'inscrire l'abrogation de ces délibérations à l'ordre du jour du conseil municipal dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeconin la somme de 3 000 euros à leur verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable dès lors qu'elle a été introduite dans le délai de recours contentieux et qu'ils justifient d'un intérêt à agir ; 
 - les modalités de concertation du public, telles que prévues par la délibération du 22 juin 2020, étaient insuffisantes en méconnaissance des dispositions de l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme ;  
 - les modalités de publicité de l'enquête publique ont été insuffisantes et n'ont pas permis à l'ensemble des habitants de la commune de présenter des observations, en méconnaissance des articles R. 153-8 du code de l'urbanisme et R. 123-29 du code de l'environnement ; 
 - le projet de plan local d'urbanisme a été approuvé par le conseil municipal sans avoir été soumis à nouveau à enquête publique, alors même que des modifications ont été opérées suite au recours formé par la direction départementale des territoires ; 
 - le projet de plan local d'urbanisme, tel qu'il a été soumis à l'enquête publique, ne comportait pas de carte des zonages d'assainissements et d'eaux pluviales ainsi que l'a relevé le commissaire-enquêteur dans ses conclusions ;  
 - les orientations d'aménagement et de programmation nos 1 et 3 ont outrepassé leur portée et leur objet en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme dès lors qu'elles conditionnent les caractéristiques des habitations projetées sur leur périmètre respectif ;  
 - elles sont incohérentes avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme ; 
 - le règlement du plan local d'urbanisme comporte des incohérences manifestes avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable ; 
 - en autorisant en zone naturelle les constructions et installations nécessaires au fonctionnement des équipements collectifs ou de services publics, sans règlementer leur édification en fonction du gabarit, le règlement du plan local d'urbanisme méconnait les dispositions des articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2021, et un mémoire complémentaire, enregistré le 10 octobre 2022 et non communiqué, la commune de Villeconin, représentée par Me Tabone, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les époux B n'ont pas d'intérêt à agir contre les orientations d'aménagement et de programmation n°1 et n° 3 du plan local d'urbanisme ;  
 - l'ensemble des moyens de légalité externe soulevés par les requérants sont irrecevables conformément aux dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 12 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Maljevic, conseiller, 
 - les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public, 
 - les observations de Me Amanou, représentant M. et Mme B,  
 - et les observations de Me Tabone, représentant la commune de Villeconin.   
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 21 mars 2017, le conseil municipal de Villeconin a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Cette délibération a été annulée et remplacée par une nouvelle délibération, du même conseil municipal, du 19 septembre 2017. Par un courrier du 14 août 2020, M. et Mme B ont sollicité l'abrogation de la première délibération en tant qu'elle prévoyait une orientation d'aménagement et de programmation sur le secteur dit " A de Montflix ", puis par un courrier du 12 octobre 2020, ils ont sollicité l'abrogation de cette délibération dans son intégralité ainsi que de celle du 19 septembre 2017. Le silence gardé par le maire de la commune sur ces demandes a fait naître des décisions implicites de rejet. Par la présente requête, ils demandent au tribunal d'annuler cette décision par laquelle le maire de la commune de Villeconin a implicitement refusé l'inscription de l'abrogation du plan local d'urbanisme à l'ordre du jour d'un prochain conseil municipal. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du PLU ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 
 En ce qui concerne la légalité externe du PLU de Villeconin : 
 3. Si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.  
 4. Dès lors qu'il résulte de ses termes mêmes que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception, et non pas aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à l'application des principes rappelés au point précédent. 
 5. Il résulte des principes mentionnés au point 4 que l'ensemble des moyens des requérants tenant aux vices de forme et de procédure en phase de concertation du public et d'enquête publique préalable à l'adoption du PLU litigieux, moyens qui viennent au soutient de leurs conclusions à fin d'annulation du refus de l'abroger qui leur a été opposé par le maire de Villeconin, doivent être écartés comme étant inopérants. 
 En ce qui concerne la légalité interne du PLU de Villeconin : 
 S'agissant du moyen tiré du caractère trop prescriptif des orientations d'aménagement et de programmation nos 1 et 3 :  
 6. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements () ". L'article L. 151-7 du même code précise que : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; () ". 
 7. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement. 
 Quant à l'OAP n° 1 : 
 8. L'OAP n° 1 du secteur dit " A de Montflix " porte sur un périmètre d'une superficie de 6 300 mètres carrés situé dans la partie ouest de la commune et classé en zone U du règlement du PLU dont la destination principale est l'habitat. Cette orientation prévoit notamment que ce secteur a vocation à accueillir 8 logements potentiels et qu'il devra comporter un espace public représentant au moins 10 % de la zone. Cette orientation organise également les accès et les modes de desserte interne au terrain et prévoit la création de deux places de stationnement minimum par logement.  
 9. D'une part, en retenant que le nombre de logements programmés est potentiellement de 8, cette orientation autorise la réalisation d'un nombre de logements inférieur à ce nombre, sans favoriser ainsi le type collectif de logement en dépit de la relative faible superficie de l'OAP concernée. D'autre part, cette orientation se borne à rappeler l'obligation faite au titre du règlement du PLU de prévoir dans la zone considérée deux places stationnement par logement, soit potentiellement 16. Dans ces conditions, contrairement aux allégations des requérants, elle ne saurait être regardée comme fixant précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées. Par suite, les dispositions de l'OAP n° 1 n'excèdent pas le cadre fixé par les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme.  
 Quant à l'OAP n° 3 : 
 10. L'OAP n° 3 du secteur dit " A de Saudreville " porte sur un périmètre d'une superficie de 1 850 mètres carrés classé en zone U du règlement du PLU et dont la destination principale est également l'habitat. Cette orientation prévoit notamment la réhabilitation de bâtiments permettant la réalisation de cinq logements ainsi que la réalisation, dans la partie nord du périmètre, d'au moins trois constructions de type pavillonnaire pour une densité totale de treize logements à l'hectare.  
 11. Si les termes de cette OAP précisent la nature pavillonnaire des constructions susceptibles d'être réalisées dans ce secteur, il ne ressort toutefois pas de son contenu que les caractéristiques spécifiques de ces constructions, relatives notamment à leur implantation, à leur hauteur ou leur aspect extérieur, seraient prévues. Ainsi, la seule mention relative au caractère pavillonnaire de ces constructions, lequel est en lien avec la vocation principale d'habitat de ce secteur, ne saurait conférer à cette OAP la portée que lui prêtent les requérants. Dès lors les époux B ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'OAP n° 3 excèderaient le cadre fixé par les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme.  
 S'agissant du moyen tiré de l'incohérence entre les OAP et le projet d'aménagement et de développement durable : 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durable, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durable ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durable comporte notamment l'objectif 1-1 de " promouvoir un développement modéré " au fils de l'eau " " ainsi qu'un objectif 1-2 d'" utiliser en priorité le potentiel foncier au sein du tissu urbain existant ", lequel vise l'utilisation prioritaire du potentiel foncier au sein du tissu urbain existant et renvoie à un inventaire des dents creuses situés sur le territoire de la commune et présentant un potentiel foncier pour les constructions nouvelles. Par ailleurs, l'orientation           n° 3 intitulée " Préserver le cadre de vie rural et prendre en considération les risques naturels " précise que " pour préserver l'identité paysagère, l'extension de l'urbanisation sera limitée, l'objectif étant de lutter contre l'étalement urbain " afin de protéger un patrimoine naturel à forte valeur écologique. Enfin, les dispositions du projet d'aménagement et de développement durable fixe pour objectifs du PLU une densité minimale de 13 logements par hectare.  
 Quant à l'OAP n° 1 : 
 14. D'une part, il est constant que le périmètre couvert par l'OAP n°1 se trouve en zone U du règlement du PLU et, compte tenu de ce qui est dit au point 8, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette orientation favoriserait l'étalement urbain alors que le périmètre concerné est entouré de parcelles comprenant des constructions à destination d'habitation.  
 15. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 13 que les orientations du projet d'aménagement et de développement durable évoque une densité minimale, et non maximale, de 13 logements par hectare. A cet égard, le nombre de 8 logements prévu par les dispositions de l'orientation n'est qu'un nombre potentiel, lequel n'interdit pas la réalisation d'un nombre inférieur de logements.  
 16. Ainsi, en se bornant à soutenir d'une part, qu'il n'est pas établi que le secteur concerné par cette orientation serait une dent creuse alors qu'il existerait des dents creuses sur d'autres parties du territoire communal, et d'autre part, que cette orientation prévoirait une densification excessive de la zone en conduisant à dépasser l'objectif de 13 logements par hectare prévu par le projet d'aménagement et de développement durable du PLU, les requérants ne justifient pas de l'incohérence de l'OAP n°1 avec ces orientations.  
 17. Il résulte de ce qui précède que les époux B ne sont pas fondés à soutenir que l'OAP n° 1 contrarie les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable du PLU.  
 Quant à l'OAP n° 3 : 
 18. Si les requérants soutiennent que la densité de logements à l'hectare prévue dans la partie nord du périmètre couvert par l'OAP n° 3 serait de 16,2 et non de 13, il est toutefois constant, ainsi qu'il a été dit au point 13, que le projet d'aménagement et de développement durable prévoit une densité minimale, et non maximale, de 13 logements par hectare.  
 19. En outre, en se bornant à faire état d'une assiette de cette OAP en lisière de forêt de nature à affecter la qualité écologique de la zone comme la qualité de vie des futurs occupants, alors même que la zone est déjà bordée d'habitations, les requérants n'établissent pas davantage le risque de densification excessive de ce périmètre situé en zone U et dont l'objectif est l'habitat.  
 20. Enfin, il est constant que l'OAP prévoit la réalisation d'un cheminement doux entre le chemin de la Faisande et le chemin rural, la conservation d'une partie de l'espace en friche au nord de la zone, et l'aménagement de la zone devant conserver le plus grand nombre d'arbres possible. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'OAP n° 3 contrarie les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable du PLU.  
 S'agissant du moyen tiré de l'incohérence entre le règlement du PLU et le projet d'aménagement et de développement durable : 
 21. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols () ".  
 22. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 23. D'une part, il ressort des pièces du dossier que sont identifiés, au sein du document graphique annexé au règlement du PLU, le secteur relatif à la préservation de la continuité écologique du cours d'eau La Renarde et les espaces boisés classés. A ce titre, les dispositions du règlement du PLU se réfèrent aux dispositions du code de l'urbanisme relatives à la protection de ces zones. Ainsi, les trames bleues et vertes identifiées dans le projet d'aménagement et de développement durables font bien l'objet d'une protection par les dispositions du règlement du PLU et son document graphique.  
 24. D'autre part, si les requérants soutiennent que l'article N9 du règlement du PLU est contraire aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables dès lors qu'il prévoit d'autoriser les constructions en zone naturelle (N), il ne résulte toutefois d'aucune disposition de cet article que des constructions nouvelles y seraient autorisées. En effet, seules les extensions et la création d'annexes sont possibles. Eu égard au caractère limité de celles-ci, soit 20 mètres carrés concernant les extensions de l'existant et 30 mètres carrés en ce qui concerne les annexes, ces dispositions ne sauraient permettre ni une extension de l'urbanisation, ni un étalement urbain de sorte que l'article N9 n'est pas de nature à caractériser une incohérence entre le règlement du PLU et le projet d'aménagement et de développement durables. Le moyen doit donc être écarté. 
 S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre urbain et de gestion économe de l'espace définis à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 
 25. Aux termes de l'article L. 101-1 du code de l'urbanisme : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. / Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. / En vue de la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace dans le respect réciproque de leur autonomie ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : () / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 
 26. La seule absence de mentions des hauteurs maximales des constructions et installations nécessaires au fonctionnement des équipements collectifs ou de services publics, autorisées en zone N, n'est pas de nature à caractériser une incompatibilité avec l'objectif de préservation des éléments paysagers et plus spécifiquement des continuités écologiques, le règlement du PLU prévoyant, au demeurant, que l'implantation des constructions est autorisée dès lors " qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des      paysages ". Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du règlement du PLU relatives à la zone naturelle seraient incompatibles avec les principes d'équilibre urbain et de gestion économe des espaces naturels s'appréciant à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme. 
 27. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les époux B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Villeconin a refusé d'abroger les délibérations des 21 mars et 19 septembre 2017 par lesquelles le conseil municipal a approuvé le PLU de la commune.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 28. Les conclusions à fin d'injonction des requérants doivent être rejetées par voie de conséquence du rejet de leurs conclusions à fin d'annulation. 
 Sur les frais liés au litige : 
 29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que, au titre des frais exposés par les requérants, une somme soit mise à la charge de la commune de Villeconin dès lors que celle-ci n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement à la commune de Villeconin de la somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme B verseront solidairement une somme de 1 500 euros à la commune de Villeconin en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D et Mme C B et à la commune de Villeconin. 
 Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boukheloua, présidente, 
 Mme Benoit, première conseillère, 
 M. Maljevic, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 S. Maljevic 
 La présidente, 
 signé 
 N. Boukheloua        
 La greffière, 
 signé 
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.