TA44 · 6ème Chambre — 14 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 septembre 2020 et 6 avril 2022, la société Hivory, représentée par Me Cloëz, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 2 juillet 2020 par lequel la maire de Nantes s'est opposée à la déclaration préalable déposée par la société Hivory en vue de l'installation d'une antenne sur un immeuble situé 8 rue Deurbroucq ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de Nantes de ne pas s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;    
 3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué doit être regardé comme ayant retiré une décision tacite de non opposition, en méconnaissance de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 interdisant à titre expérimental le retrait des décisions ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile ; 
 - il n'est pas établi que l'arrêté attaqué a été signé par une autorité compétente ; 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;  
 - il méconnaît les dispositions du a) de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme ; 
 - la charte relative aux modalités d'implantation des stations radioélectriques sur le territoire de Nantes Métropole n'est pas au nombre des normes opposables aux autorisations de construire et ne peut donc servir de fondement à une décision d'opposition à travaux ;  
 - le motif tiré de ce que le dossier de demande ne comportait pas l'autorisation de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et l'autorisation de l'Agence nationale des fréquences est entaché d'erreur de droit ; 
 - le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l'article B 1.2.1 du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain est entaché d'une erreur de droit ; 
 - les motifs nouveaux invoqués par la commune, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article B.2.3.2 et de l'article B.2.1. du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain ne peuvent justifier l'opposition à déclaration préalable dès lors que le projet respecte ces dispositions ; 
 - le motif nouveau invoqué par la commune, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut justifier l'opposition à déclaration préalable dès lors que le projet respecte ces dispositions. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 mars 2021 et 31 mai 2022, la commune de Nantes, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé ; 
 - il convient de substituer aux motifs opposés dans l'arrêté les motifs tirés de ce que le projet litigieux méconnait d'une part les dispositions de l'article B.2.3.2 et de l'article B.2.1. du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain et d'autre part celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 -  la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; 
 -  l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et l'adaptation des procédures pendant cette même période ; 
 -  le décret n° 2020-536 du 7 mai 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d'urgence sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Huet, 
 - les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant la commune de Nantes.   
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 9 avril 2020, la société par actions simplifiée (SAS) Hivory a déposé en mairie de Nantes une déclaration préalable n° DP 44109 20 A0640 en vue de l'installation d'une antenne sur un immeuble situé 8 rue Deurbroucq sur le territoire de la commune. Par un arrêté du 2 juillet 2020, la maire de Nantes s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Hivory. Par la présente requête, la société Hivory demande au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 Sur le cadre juridique du litige : 
 2. D'une part, selon l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, " les délais à l'issue desquels une décision " d'une autorité administrative " peut ou doit intervenir ou est acquise implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er " et " le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir " pendant la période d'urgence sanitaire " est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci ". Aux  termes de l'article 9 de la même ordonnance, par dérogation aux dispositions de son article 7, et sans préjudice des dispositions de son article 12 ter prévoyant, pour les autorisations d'urbanisme, la reprise des délais à compter du 24 mai 2020, " un décret détermine les catégories d'actes, de procédures et d'obligations pour lesquels, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de sauvegarde de l'emploi et de l'activité, de sécurisation des relations de travail et de la négociation collective, de préservation de l'environnement et de protection de l'enfance et de la jeunesse, le cours des délais reprend ". Selon l'article 1er du décret du 7 mai 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d'urgence sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, publié au Journal Officiel du 8 mai 2020, pris en application du premier alinéa de l'article 9 de l'ordonnance du 25 mars 2020, " reprennent leur cours à la date d'entrée en vigueur du présent décret les délais concernant les décisions " des administrations prises " en vue de la construction, de l'installation, de l'aménagement et des travaux concernant les infrastructures de communications électroniques, en application des articles L. 332-8, L. 421-1 à L. 421-3, R. 421-9, R. 421-11, R. 421-17 et R. 423-51 du code de l'urbanisme, des articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 45-9, L. 46 et L. 47 du code des postes et des communications électroniques ". Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, le délai d'instruction de droit commun est d'un mois pour les déclarations préalables de travaux.  
 3. Il résulte de ces dispositions que, pour les déclarations de travaux relatives à l'édification d'une station relais de téléphonie mobile pour lesquelles le délai d'opposition était en cours le 12 mars 2020, le délai d'acquisition d'une décision tacite de non-opposition a été suspendu par l'effet de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 et a repris le 9 mai 2020, par l'effet de l'article 1er du décret du 7 mai 2020, pour faire naître, en l'absence de décision expresse, une décision tacite de non-opposition au plus tard le 9 juin 2020.  
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " () les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés () ". L'article R. 423-23 du code dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 424-1 de ce même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-10 de ce code dans sa rédaction applicable : " La décision () s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique () ". Il résulte de ces dispositions qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable naît au terme du délai imparti, qui n'est pas un délai franc, à l'administration pour l'instruction de la demande en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration dans ce délai ou d'une demande de pièces complémentaires prorogeant le délai d'instruction. 
 5. La société Hivory a déposé le 9 avril 2020 un dossier de déclaration préalable. Le délai d'instruction de cette demande, d'un mois, a commencé à courir le 9 mai 2020, en application des dispositions précitées du décret du 7 mai 2020. En l'absence de notification d'une décision d'opposition intervenue avant la date du 9 juin 2020 et de toute demande de pièce complémentaire, la société Hivory doit être regardée comme étant titulaire d'une décision tacite de non-opposition à compter du 9 juin 2020. La décision contestée du 2 juillet 2020 doit s'analyser, dès lors, comme une décision de retrait de cette décision de non-opposition dont la société était bénéficiaire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : 
 6. Aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite " loi Elan " : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. Au plus tard le 30 juin 2022, le Gouvernement établit un bilan de cette expérimentation ". Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". 
 7. La décision contestée du 2 juillet 2020 devant s'analyser, ainsi qu'il a été dit au point 5, comme retirant la décision tacite de non opposition intervenue le 9 juin 2020, la maire de Nantes ne pouvait en prononcer le retrait, sans méconnaître des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit, par suite, être accueilli. 
 En ce qui concerne les motifs de la décision attaquée : 
 8. En premier lieu, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, la maire de Nantes a retenu un premier motif tiré de ce que la société Hivory " n'atteste pas avoir été autorisée à exécuter les travaux objet de la présente demande ".   
 9. Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". Aux termes de l'article R. 431-35 du même code : " () La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable ".  
 10. Il résulte de ces dispositions que les déclarations préalables de travaux doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une telle déclaration préalable, la validité de l'attestation établie par le déclarant. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 423-1, par laquelle il certifie être autorisé par le propriétaire à exécuter les travaux, doit être regardé comme ayant qualité pour déposer sa déclaration. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration préalable vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d'instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration pour ce motif. 
 11. En l'espèce, la commune de Nantes soutient que la société Hivory ne justifie d'aucun accord du propriétaire de l'immeuble sur lequel le projet est implanté. Toutefois, ces éléments ne figurent pas au nombre des informations et pièces limitativement énumérées par les articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme pouvant être exigées par l'autorité compétente. En outre, il ressort des pièces du dossier que le représentant de la société Hivory a attesté, dans le formulaire Cerfa de déclaration préalable qu'il a signé, avoir qualité pour déposer cette déclaration préalable. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Nantes disposait, à la date de l'arrêté attaqué, d'éléments de nature à établir que l'attestation souscrite aurait revêtu un caractère frauduleux ou que le pétitionnaire n'aurait pas eu qualité pour demander l'autorisation d'urbanisme. Par suite, ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 12. En deuxième lieu, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, la maire de Nantes a retenu un deuxième motif tiré de ce que le projet n'a pas " obtenu d'avis de conformité du comité technique intercommunal, donné au vu des exigences de la charte relative aux modalités d'implantation des stations radioélectriques sur le territoire de Nantes Métropole ".   
 13. Toutefois, d'une part, la commune de Nantes n'établit ni même n'allègue que le plan local d'urbanisme métropolitain renverrait aux dispositions de la charte relative aux modalités d'implantation des stations radioélectriques sur le territoire de Nantes Métropole, laquelle, n'est pas, par elle-même, au nombre des dispositions dont l'autorité qui délivre une autorisation d'occupation du sol doit assurer le respect. D'autre part, aucune disposition du code de l'urbanisme ne prévoit la consultation d'un tel comité technique intercommunal lors de l'instruction d'une déclaration préalable déposée en vue de l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile. Dans ces conditions, la maire de Nantes ne pouvait se fonder sur l'absence d'avis de conformité du comité technique intercommunal conformément aux dispositions de ladite charte pour s'opposer à la déclaration de la société Hivory. Par suite, ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 14. En troisième lieu, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, la maire de Nantes a retenu un troisième motif tiré de ce que le projet n'a pas " reçu l'autorisation effective, par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, d'utilisation des fréquences dédiées à la 5G et l'accord d'émettre sur ces fréquences par l'Agence nationale des fréquences ", notamment conformément aux dispositions de la charte relative aux modalités d'implantation des stations radioélectriques sur le territoire de Nantes Métropole.   
 15. Toutefois, d'une part, il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques dans le cadre de l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme. D'autre part, les autorisations de l'agence nationale des fréquences et de l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes ne sont pas au nombre des pièces dont la production est requise au titre des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, qui fixent, de manière exhaustive, le contenu d'un dossier de déclaration de travaux. Enfin, et en tout état de cause, la charte relative aux modalités d'implantation des stations radioélectriques sur le territoire de Nantes Métropole n'est pas au nombre des dispositions dont l'autorité qui délivre une autorisation d'occupation du sol doit assurer le respect, ainsi qu'il a déjà été exposé. Par suite, ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 16. En quatrième lieu, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, la maire de Nantes a retenu un quatrième motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l'article B 1.2.1 du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain.  
 17. Aux termes de l'article B.1.2 du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain : " B.1.2.1 Hauteur des constructions / La hauteur des constructions est fixée soit par le règlement écrit de la zone, soit par le règlement graphique (plan des hauteurs, pièce n°4-2-3) / () / B.1.2.2 Dérogations aux règles de hauteur des constructions / Les règles de limitation de hauteur des constructions ne s'appliquent pas : / () / - Aux ouvrages techniques à condition que leur nature suppose des hauteurs plus importantes que celles fixées dans le présent article, tels que les pylônes et les antennes / () ".' 
 18. En vertu des dispositions dérogatoires précitées du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain, les règles de hauteur qu'il fixe ne s'appliquent pas aux ouvrages techniques qui, compte tenu de leur nature, ce qui est le cas en l'espèce des antennes de téléphonie mobile, supposent des hauteurs plus importantes que celles fixées par les dispositions communes. Il suit de là que la hauteur maximale de trente-et-un mètres n'était pas opposable aux travaux litigieux. Par suite, ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 19. En dernier lieu, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Hivory, la maire de Nantes a retenu un cinquième motif tiré de l'insuffisance du dossier de demande. 
 20. Aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". 
 21. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas même soutenu, que l'autorité administrative aurait notifié à la société requérante, dans les conditions mentionnées au point 20, une quelconque demande de pièces complémentaires. Par suite, le motif tiré du caractère insuffisant du document requis par les dispositions du c) de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme dans le dossier de demande est entaché d'erreur de droit. 
 En ce qui concerne les substitutions de motifs demandées :  
 22. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 23. La commune de Nantes oppose en cours d'instance de nouveaux motifs tirés de ce que le projet litigieux méconnait d'une part les dispositions de l'article B.2.3.2 et de l'article B.2.1. du point 4.2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain et d'autre part celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 24. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que la décision attaquée doit être regardée comme une décision de retrait, qui ne pouvait légalement être prise, pour quelque motif que ce soit. Par suite, les substitutions de motifs demandées ne sont pas de nature à régulariser la décision illégale. Il s'ensuit que les substitutions de motifs demandées par la commune ne peuvent qu'être écartées. 
 25. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société Hivory est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 2 juillet 2020 par lequel la maire de Nantes a retiré la décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. 
 26. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 27. Le présent jugement implique nécessairement que la maire de Nantes délivre à la société Hivory, bénéficiaire d'une décision de non opposition tacite, un certificat de non-opposition dans un délai de quinze jours à compter de sa notification.  
 Sur les frais liés au litige : 
 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Hivory, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme demandée par la commune de Nantes au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 29. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Hivory tendant à l'application de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 2 juillet 2020 par lequel la maire de Nantes a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Hivory est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de Nantes de délivrer à la société Hivory un certificat de non-opposition à déclaration dans un délai de quinze jours à compter de la date de notification du présent jugement.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Hivory et à la commune de Nantes. 
 Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Beyls, conseillère, 
 M. Huet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 F. HUET 
 Le président, 
 T. GIRAUD 
 Le greffier, 
 G. VIEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,