TA95 · 6ème Chambre — 7 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 septembre 2020 et le 25 octobre 2020, M. B D demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite du 23 février 2020 par laquelle le directeur général de la gendarmerie nationale a refusé de lui communiquer d'une part, le compte rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux tenu en septembre 2018 au sein de son département ainsi que l'ensemble des annexes et pièces jointes y afférent et, notamment, le plan d'action préconisé et les mesures de suivi de ce dernier à mettre en place et, d'autre part, le compte-rendu établi en 2018 par le capitaine E, psychologue de la direction générale de la gendarmerie nationale, ainsi que l'ensemble des annexes et pièces jointes y afférent ; 
 2°) d'enjoindre à la direction générale de la gendarmerie nationale de lui communiquer les documents demandés. 
 Il soutient que : 
 - les documents qu'il sollicite sont communicables au sens du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la commission d'accès aux documents administratifs a rendu un avis favorable ; 
 - le refus de lui communiquer ces documents administratifs est donc entaché d'illégalité. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - il n'y a plus lieu de statuer sur la requête puisque les documents sollicités par M. D lui ont été communiquées le 14 octobre 2020 ; 
 - la décision du 14 octobre 2020 s'est substituée à la décision initiale de rejet de sa demande de communication et constitue la seule décision susceptible de recours ; 
 - les moyens ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 20 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 mai 2022.  
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le tribunal était susceptible de relever que le requérant ayant obtenu la communication du compte-rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux tenu en septembre 2018 au sein de son département et la communication du compte-rendu établi en 2018 par le capitaine E, psychologue de la direction générale de la gendarmerie nationale, les conclusions à fin d'annulation et d'injonction de la requête relatives à la communication de ces deux documents sont sans objet. 
 Par un mémoire, enregistré le 13 avril 2022, M. D soutient qu'il n'a pas reçu le compte-rendu définitif du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux tenu en septembre 2018 au sein de son département. 
 Vu : 
 - la décision attaquée ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs rendu le 25 juin 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme L'Hermine, 
 - et les conclusions de M. Charpentier, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier du 21 janvier 2020, réceptionné le 23 janvier 2020, M. D, chef du département de médecine légale et odontologie de l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale, a demandé au directeur général de la gendarmerie nationale de lui communiquer, d'une part, le compte-rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux tenu en 2018 dans son unité ainsi que l'ensemble des annexes et pièces jointes y afférentes notamment le plan d'action élaboré à la suite de ce comité de pilotage et les mesures de suivi de ce dernier à mettre en place, et, d'autre part, la communication du compte-rendu établi en 2018 par le capitaine E, psychologue de la direction générale de la gendarmerie nationale ainsi que l'ensemble des annexes et pièces jointes y afférentes. À la suite du rejet implicite né du silence gardé par l'administration sur cette demande, M. D a saisi, le 28 février 2020, la commission d'accès aux documents administratif (CADA), qui a émis un avis favorable à la communication des documents demandés, le 25 juin 2020. M. D demande l'annulation de la décision implicite de rejet du 23 février 2020 par laquelle le directeur général de la gendarmerie nationale a refusé de lui communiquer les documents qu'il avait sollicités.  
 Sur le non-lieu :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que par un courriel du 14 octobre 2020, émis en cours d'instance, le directeur général de la gendarmerie nationale a communiqué au requérant le compte rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux du 11 novembre 2018 ainsi que le compte rendu du capitaine E, chef de la section qualité de vie au travail, du 25 septembre 2018. Dès lors, dans cette mesure, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête concernant ces documents et non, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, sur l'ensemble des conclusions de M. D dès lors qu'il n'a pas eu communication des annexes et pièces jointes à ces comptes rendus et plus particulièrement du plan d'action décidé à la suite du comité de pilotage sur les risques psychosociaux et des mesures de suivi de ce plan.  
 Sur la recevabilité de la requête : 
 3. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-3 du même code dispose : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus, sont irrecevables.  
 5. Toutefois s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.  
 6. Quand le silence gardé par l'administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que lorsqu'une telle décision expresse intervient en cours d'instance, il appartient au juge qui en a connaissance de regarder les conclusions à fin d'annulation de la première décision comme dirigées contre la seconde, alors même que le requérant n'a pas expressément formulé de conclusions tendant à son annulation. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la décision initiale de refus de communication des documents sollicités par M. D a été confirmée par une décision implicite de rejet du 28 avril 2020 née du silence gardé pendant plus de deux mois après la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs le 28 février 2020. À la suite de l'avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs intervenu le 25 juin 2020, le directeur général de la gendarmerie nationale a communiqué à M. D, le 14 octobre 2020, le compte rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux du 11 novembre 2018 ainsi que le compte rendu du capitaine E, chef de la section qualité de vie au travail, du 25 septembre 2018. Estimant que cette communication ne satisfait pas à sa demande, le requérant doit être regardé comme contestant cette décision en tant que le directeur général de la gendarmerie nationale a maintenu son refus de lui communiquer le plan d'action décidé à l'issue du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux du 11 novembre 2018 et les mesures de suivi de ce plan d'action.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 8. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". 
 9. M. D a demandé au directeur général de la gendarmerie nationale de lui communiquer les pièces jointes du compte rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux du 11 novembre 2018 et plus particulièrement le plan d'action décidé à l'issue de ce comité de pilotage et les mesures de suivi de plan ainsi que les pièces et annexes du compte rendu du capitaine E du 25 septembre 2018. Il ressort des pièces du dossier que l'existence de ces pièces n'est pas établie. Dès lors qu'aucune disposition du code des relations entre le public et l'administration n'oblige l'administration à communiquer un document qui n'existe pas ni à élaborer un document particulier pour satisfaire à une demande de communication, le directeur général de la gendarmerie nationale n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
 10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur et les autres conditions de recevabilité que celle évoquée au points 3 à 7 du jugement, que la requête de M. D doit être rejetée.  
 D É C I D E: 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. D tendant à la communication du compte-rendu du comité de pilotage sur les risques psycho-sociaux tenu en septembre 2018 au sein de son département et la communication du compte-rendu établi en 2018 par le capitaine E, psychologue de la direction générale de la gendarmerie nationale. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, au directeur général de la gendarmerie nationale et au ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Délibéré après l'audience du 23 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Buisson, président, 
 M. Probert, premier conseiller, 
 Mme L'Hermine, conseillère,  
 Assistés de Mme Galan, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 M. L'Hermine  
 Le président, 
 signé 
 M. C La greffière, 
 signé 
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 31710160 
 N  2009054