TA13 · 4ème Chambre — 25 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 27 novembre 2020, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Barbentane a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal en tant qu'elle autorise l'accueil des campeurs en zones A et N du règlement ; 
 2°) d'annuler ladite délibération en tant qu'elle autorise les chambres d'hôtes et les gîtes en aménagement intérieur ou en extension sans changement de destination en zone A et N du PLU ; 
 3°) d'annuler ladite délibération en tant qu'elle prévoit des extensions non mesurées en zone Aa du PLU ;  
 4°) d'annuler ladite délibération en tant qu'elle ne prévoit pas les outils suffisants pour contribuer à la production de logements locatifs sociaux. 
 Il soutient que : 
 - le règlement des zones A et N méconnaissent les articles R. 151-23 et R. 151-25 du code de l'urbanisme ; 
 - les dispositions relatives à la zone Aa et Nn sont illégales ; 
 - le règlement de la zone A n'est pas conforme à l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme ; 
 - les dispositions du PLU destinées à favoriser la mixité sociale sont insuffisantes pour permettre à la commune d'atteindre les objectifs fixés en matière de logements sociaux et méconnaissent ainsi l'article L. 101-2 du PLU.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2022, la commune de Barbentane conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - l'auteur du déféré préfectoral n'est pas compétent ; 
 - les moyens invoqués par le préfet ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 7 avril 2023, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Argoud, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hequet, représentant la commune de Barbentane.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 25 février 2020, le conseil municipal de Barbentane a approuvé le PLU communal. Par lettre du 4 août 2020, le préfet des Bouches du Rhône a formulé plusieurs observations portant sur l'intégration des risques naturels, le règlement de la zone agricole et la mixité sociale. Le 30 septembre 2020, le maire de Barbentane a fait part au préfet de son intention d'engager une procédure de révision du PLU, notamment pour prendre en compte les risques naturels pesant sur le territoire de la commune. Par la présente requête, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal d'annuler ladite délibération du 25 février 2020 en tant qu'elle autorise l'accueil des campeurs en zones A et N du règlement, les chambres d'hôtes et les gîtes, qu'elle prévoit des extensions d'habitation non mesurées en zone Aa du PLU et en tant qu'elle prévoit des outils insuffisants pour contribuer à la production de logements locatifs sociaux. 
 Sur la fin de non - recevoir invoquée en défense :  
 2. Mme B A, signataire du recours gracieux du déféré, bénéficiait, en sa qualité de secrétaire générale de la préfecture des Bouches-du-Rhône, par un arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 4 février 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du même jour, d'une délégation à l'effet de signer tous les actes administratifs, arrêtés, décisions, circulaires, rapports et correspondances relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée, des actes de réquisition du comptable et des arrêtés de conflit. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'incompétence du signataire du déféré doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'autorisation des gîtes, chambres d'hôtes et campings dans les zones A et N : 
 3. Aux termes de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme : " Peuvent être autorisées, en zone A :  1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ;  2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Et aux termes de l'article R. 151-25 du même code : " Peuvent être autorisées en zone N : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Aux termes de l'article L. 151-11 du même code dans sa version en vigueur : " I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : () 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. ()". Et aux termes de l'article R. 151-35 du même code : " Dans les zones A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole, ou la qualité paysagère du site. ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que peuvent être autorisées en zone A et N, les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, les changements de destination des constructions existantes, des constructions au sein de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée et l'extension des bâtiments d'habitation existants ou la création d'annexes à ces derniers. Alors même que les ressources procurées par un gîte rural ou des " campings à la ferme " seraient utiles, voire indispensables, à l'équilibre économique d'une exploitation agricole, la construction d'un édifice hôtelier ne peut être regardée comme nécessaire à cette exploitation.  
 5. Aux termes des dispositions du PLU relatives à l'occupation du sol soumises à des conditions particulières en zone agricole : " Sont autorisées dans l'ensemble de la zone, sous réserve de l'absence d'extension ou de renforcement de réseaux à charge de la commune, et aux conditions suivantes : () Sur le sous-secteur Aa uniquement : c) L'aménagement intérieur des locaux annexes attenants à une habitation existante d'une surface au moins égale à 70 m² à la date d'approbation du PLU à destination d'hébergement, gîtes, chambres d'hôtes ou d'extension de l'habitation dans la limite de 20% maximum de la surface de plancher et d'emprise au sol ne dépassant pas 260 m² de surface de plancher et emprise au sol (existant + extension comprise) et sans création de nouveau logement.() 1. A condition qu'ils soient directement nécessaires à l'exploitation agricole, en respectant le caractère de la zone et qu'ils soient regroupés autour du siège de l'exploitation : () i) "l'accueil de campeurs exercé dans le prolongement de l'acte de production agricole, dans un rayon maximum de 100 m d'un bâtiment de l'exploitation et dans la limite de 6 emplacements et de 20 campeurs par exploitation, pour une durée maximale de 3 mois par an. Ce type de camping ne pourra accueillir que des tentes, caravanes et camping-cars, à l'exclusion des HLL et ne pourra donner lieu à la construction d'aucun bâtiment nouveau". Aux termes des dispositions du PLU relatives à l'occupation du sol soumises à des conditions particulières en zone naturelle : " Sur le sous-secteur Nn uniquement : sont autorisés aux conditions suivantes : " l'aménagement intérieur des locaux annexes attenants à une habitation existante à la date d'approbation du PLU à destination d'hébergement, gîtes, chambres d'hôtes ou d'extension de l'habitation dans la limite de 180 m² de surface de plancher et emprise au sol (existant + extension comprise) et sans création de nouveau logement. ". 
 6. S'agissant de l'autorisation de la création de campings, il ressort de la lecture des dispositions invoquées du PLU de Barbentane que les " campings à la ferme ", au sens de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme, sont autorisés en sous-secteur Aa sans que les auteurs du PLU n'aient préalablement définit un secteur de taille et de capacité d'accueil limitée en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme. Par suite, ces dispositions sont illégales et doivent être annulées. 
 7. S'agissant de la possibilité prévue par le PLU d'aménagement intérieur des locaux annexes attenant à une habitation existante à destination d'hébergement, gîtes, chambres d'hôtes ou d'extension de l'habitation, les prescriptions contestées n'entrent pas dans le champs des exceptions prévues par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13 du code de l'urbanisme et ne peuvent être regardées comme nécessaires à l'activité agricole ou forestière au sens et pour l'application des articles R. 151-23 et R. 151-25 précités. Par suite, ces dispositions sont illégales et doivent être annulées. 
 En ce qui concerne la non-conformité du règlement de la zone A avec l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : 
 8. Aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ". Aux termes des dispositions du PLU relatives à l'occupation du sol soumises à des conditions particulières en zone agricole : " Sont autorisées dans l'ensemble de la zone, sous réserve de l'absence d'extension ou de renforcement de réseaux à charge de la commune, et aux conditions suivantes :à condition qu'elles ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site et qu'elles ne créent pas de logements supplémentaires : sur le sous-secteur Aa uniquement : k) Les extensions des constructions à usage d'habitation existantes à date d'approbation du PLU, à condition : • Qu'il n'y ait pas d'augmentation du nombre de logements ; • que la construction initiale ait plus de 70 m² de surface de plancher et une existence légale ; • que l'extension soit mesurée (dans la limite de 40 m² ) et dans la limite d'une surface de plancher totale de 300 m. ". 
 9. Contrairement à ce que soutient le préfet, l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme précité n'impose pas de mention indiquant que les extensions autorisées par le PLU en zone agricole doivent être mesurées. En revanche, il impose au règlement de préciser les conditions de hauteur et d'emprise de ces constructions. Par suite, le règlement de la zone A est illégal en ce qu'il ne comporte pas de telles précisions.  
 En ce qui concerne la mixité sociale :  
 10. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat ". Aux termes de l'article L. 151-15 de ce même code : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ". Selon l'article L. 151-41 de ce code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; () ". Enfin, l'article R. 151-38 du code prévoit que : " Les documents graphiques du règlement délimitent dans les zones U et AU, s'il y a lieu : /  1o Les emplacements réservés en application du 4o de l'article L. 151-41 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes ; () / 3o Les secteurs où, en application de l'article L. 151-15, un pourcentage des programmes de logements doit être affecté à des catégories de logement[s] en précisant ce pourcentage et les catégories prévues ". 
 11. Si le préfet soutient qu'en utilisant le dispositif de servitude de mixité sociale et en prévoyant seulement deux emplacements réservés au sein de l'OAP communale, la commune ne se donnerait pas les moyens d'atteindre les objectifs de 25 % de logements sociaux fixés, il fait par là même état d'objectifs et de procédure de carence engagée en juillet 2020 postérieurement à l'approbation de la délibération contestée. Il ressort en outre des pièces du dossier que la commune s'est engagée à réviser le plan local d'urbanisme au regard des enjeux en terme de logements sociaux. Dans ces conditions, il n'y a ni contrariété avec le PADD, ni incohérence avec le SCOT comme le soutient le préfet. Il n'y a pas non plus de méconnaissance du principe d'équilibre. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la délibération litigieuse en tant qu'elle ne permet pas d'atteindre les objectifs de mixité sociales dans la période impartie doivent être écartées.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 25 février 2020 doit être annulée en tant qu'elle autorise l'accueil des campeurs en zones A et N du règlement, permet l'aménagement intérieur de chambres d'hôtes et de gîtes dans des locaux annexes aux habitations et autorise les extensions en zone A sans préciser les conditions de hauteur et d'emprise des constructions.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Barbentane en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 25 février 2020 est annulée en tant qu'elle autorise l'accueil des campeurs en zones A et N du règlement, permet l'aménagement intérieur de chambres d'hôtes et de gîtes dans des locaux annexes aux habitations et ne précise pas les règles de hauteur et d'emprise des extensions de construction en zone A. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 3 : Les conclusions présentées à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Barbentane sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Bouches-du-Rhône et à la commune de Barbentane. 
 Délibéré après l'audience du 9 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 Mme Dyèvre, première conseillère, 
 Mme Le Mestric, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. LE MESTRIC 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGE        Le greffier 
 Signé 
                F. BENMOUSSA 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,