TA13 · 4ème Chambre — 20 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, enregistré le 1er décembre 2020, le préfet des Hautes-Alpes demande au tribunal d'annuler la délibération du 4 mars 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aubessagne a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) ainsi que la décision de refus du maire de retirer cette délibération, en tant qu'ils n'ont pas procédé aux modifications demandées par lettre d'observation du 17 août 2020. 
 Il soutient que : 
 - le déféré est recevable ; 
 - le délai de convocation des conseillers municipaux n'a pas été respecté ; 
 -  la zone AUb ne répond pas au principe d'urbanisation en continuité de l'existant en méconnaissance de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ; 
 - les possibilités de changement de destination des bâtiments existants sont incompatibles avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; 
 - les dérogations aux caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères pour les constructions et installations nécessaires aux équipements d'intérêt collectif et services publics est contraire à l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2021, la commune d'Aubessagne, représentée par Me Rouanet, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet et, en toutes hypothèses, demande au tribunal de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Argoud, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par la présente requête, le préfet des Hautes-Alpes demande au tribunal d'annuler la délibération du 4 mars 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aubessagne a approuvé le PLU ainsi que la décision de refus du maire de retirer cette délibération, en tant qu'ils n'ont pas procédé aux modifications demandées par lettre d'observation du 17 août 2020. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. ".  
 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le délai de recours contentieux a commencé à courir le 11 mars 2020, date de réception au contrôle de légalité. Il a été suspendu par l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à l'urgence sanitaire jusqu'au 23 juin 2020 inclus.  Le délai de 2 mois avait alors couru pendant une journée et a donc recommencé à courir pour la durée de 2 mois moins un jour qui expirait le lundi 24 août 2020 à minuit. Le recours du préfet a été présenté une première fois le 24 août 2020. Même si le pli n'a été retiré que le 25 août 2020, cette circonstance est sans incidence sur la computation des délais dès lors que seule la date de première présentation du pli doit être prise en compte. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du déféré préfectoral opposée en défense doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect des délais de convocation des conseillers municipaux : 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion ".  
 5. La commune apporte la preuve de ce que le courrier de convocation à la réunion du conseil municipal du 4 mars 2020 a bien été transmis aux conseillers municipaux le même jour et qu'elle a également été reçue par courriels par ceux qui avaient formulé une demande d'envoi par voie de messagerie. Par suite, le préfet n'est pas fondé à soutenir que la délibération méconnait l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : 
 6. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.  
 8. Si le préfet soutient que le classement de la parcelle 274 en zone Aub dont la superficie de 1,05 ha est quasiment équivalente au hameau des Maisserets serait entaché d'erreur d'appréciation, il ne conteste en tout état de cause pas que l'urbanisation envisagée est, au sens de l'article L. 122-5 précité, réalisée en continuité avec le hameau des Maisserets qui jouxte la parcelle. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'absence de saisine de la commission départementale de la nature des paysages et des sites :  
 9. Aux termes de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme : " Les dispositions de l'article L. 122-5 ne s'appliquent pas lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. L'étude est soumise à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude. / En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante ". Aux termes de l'article L. 122-9 du même code : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ". Aux termes de l'article L. 122-10 de ce code : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ". 
 10. Ces dispositions subordonnent la possibilité de déroger à la règle de la constructibilité limitée fixée par l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme à la condition qu'un schéma de cohérence territoriale ou un plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. 
 11. Il résulte de ce qui a été dit au point 8 du présent jugement que le moyen tiré de ce que le secteur à urbaniser aurait dû faire l'objet d'un avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites (CDNPS) doit nécessairement être écarté.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement de la parcelle litigieuse :  
 12. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 
 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 14. Si le préfet des Hautes-Alpes fait valoir qu'un classement de la parcelle litigieuse en zone A aurait été plus approprié, il n'appartient pas au juge administratif de rechercher si les auteurs du PLU auraient pu adopter un autre choix. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone A de la parcelle cadastrée 274 doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : 
 15. Aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : "  Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ". 
 16. L'insuffisance de motivation du rapport de présentation ne peut être utilement soulevée au soutien du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme qui impose des conditions de fond à prendre en compte pour déterminer les terres ayant une valeur agricole nécessitant de les préserver à ce titre et n'institue pas une obligation singulière de motivation dans le rapport de présentation de chacune des prescriptions susceptibles de porter atteinte à des terrains ayant un caractère agricole. En tout état de cause, contrairement aux allégations du préfet des Hautes-Alpes, le rapport de présentation justifie, page 136 et suivantes, les changements de destination autorisés par le PLU, qui sont circonscrits aux bâtiments dont un tel changement n'affecte pas la viabilité des exploitations alentours et ne génère pas de coûts de réseaux pour la collectivité, ceci en vue de limiter le mitage.   
 17. Le préfet ne démontre pas que l'autorisation de changement de destination pour 69 bâtiments en zone agricole serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'une telle autorisation est soumise à des critères à caractère limitatif et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils engendreraient à terme une artificialisation des sols. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme : 
 18. Aux termes de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme : " Les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme : 1° Peuvent faire l'objet d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ; 2° Ne peuvent faire l'objet d'aucune autre dérogation que celles prévues par les dispositions de la présente sous-section ". 
 19. En l'espèce, il ressort du règlement de chaque zone qu'est prévue une dérogation aux corps de règles de la section II relatives aux caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères pour les constructions et installations nécessaires aux équipements d'intérêt collectif et des services publics. Ce dispositif dérogatoire présente toutefois un caractère trop général, la dérogation étant seulement conditionnée à une justification technique quant au lieu d'implantation, sans mention du caractère nécessaire voire indispensable de l'implantation de la construction dans la zone considérée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être accueilli. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Hautes-Alpes est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération contestée en tant qu'elle prévoit une dérogation générale aux corps de règles de la section II relatives aux caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères pour les constructions et installations nécessaires aux équipements d'intérêt collectif et des services publics pour chaque zone.  
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la commune d'Aubessagne la somme demandée par elle au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 4 mars 2020 du conseil municipal d'Aubessagne est annulée en tant qu'elle prévoit une dérogation générale aux corps de règles de la section II relatives aux caractéristiques urbaines, architecturales, environnementales et paysagères pour les constructions et installations nécessaires aux équipements d'intérêt collectif et des services publics pour chaque zone.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Hautes-Alpes et à la commune d'Aubessagne.  
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 Mme Dyèvre, première conseillère, 
 Mme Le Mestric, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. LE MESTRIC 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGE  
 La greffière 
 Signé 
 F. FOURRIER 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,