TA44 · Président 1 : M. DURUP DE BALEINE - R. 222-13 — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance n° 2001549 du 6 novembre 2020, le président du tribunal administratif de Limoges a transmis au tribunal administratif de Nantes le dossier de la requête de M. A. 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 octobre 2020, le 19 janvier 2021 et le 23 octobre 2023, M. B A demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision par laquelle l'Institut français du cheval et de l'équitation a refusé la communication des données descriptives complètes concernant la mortalité des chevaux et juments domestiques ces dix dernières années en France ; 
 2°) d'enjoindre à l'Institut français du cheval et de l'équitation de communiquer ces données dans les quinze jours de la notification de la décision à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard.  
 Il soutient que :  
 - l'Institut français du cheval et de l'équitation est incompétent territorialement ; 
 - la décision attaquée n'est pas motivée ; 
 - les documents demandés sont communicables. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2021, l'Institut français du cheval et de l'équitation conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Durup de Baleine en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 février 2024 :  
 - le rapport de M. Durup de Baleine, président, 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par des courriers électroniques des 22 mai 2020, 4 juin 2020 et 5 juin 2020, M. A a demandé à l'Institut français du cheval et de l'équitation de lui communiquer, au format numérique, les données concernant la mortalité des juments et chevaux domestiques en France ces dix dernières années, comportant les moyennes d'âge et les tranches d'âge et, si possible, les médianes, les quartiles et les extrêmes. Le 19 juin 2020, cet établissement public lui a communiqué un fichier comportant, pour chacune des années 2009 à 2020, l'indication du nombre de chevaux décédés, de la répartition de ces décès selon quatre tranches d'âge (de 0 à 10 ans, de 11 à 20 ans, de 21 à 40 ans et plus de 40 ans) et de l'âge moyen du décès. M. A doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision faisant ainsi partiellement droit à sa demande, en ce qu'elle ne lui communique pas " les médianes, les quartiles et les extrêmes ".  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". Aux termes de l'article L. 300-4 du même code : " Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-9 de ce code : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ".  
 3. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 2, des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 4. En premier lieu, l'article R. 653-13 du code rural et de la pêche maritime prévoit que l'établissement dénommé Institut français du cheval et de l'équitation est un établissement public national à caractère administratif. Dès lors que cet établissement public est national, sa compétence géographique couvre l'ensemble du territoire national. Il en résulte que le moyen, qui n'est assorti d'aucune précision, tiré de l'incompétence territoriale de l'Institut français du cheval et de l'équitation doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". L'article L. 342-1 du même code dispose : " La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". Aux termes de l'article L. 311-14 de ce même code : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'à supposer qu'en ne communiquant pas à M. A " les médianes, les quartiles et les extrêmes " dont, par un courrier électronique du 4 juin 2020, il avait demandé " si possible " la communication, l'Institut français du cheval et de l'équitation devrait être regardé comme ayant, dans cette mesure, pris une décision de refus d'accès relevant des prévisions de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration, les raisons pour lesquelles cette décision a été prise ont été indiquées à M. A par un courrier électronique du 5 juin 2020, qu'il produit à l'appui de sa requête. En outre, l'Institut français cheval et de l'équitation a fait connaître en cours d'instance les raisons pour lesquelles il refuse d'accéder au surplus de la demande de communication présentée par M. A. Il en résulte que le moyen tiré de l'absence de motivation de cette décision manque, à la date de la présente décision, en fait et ce, même à le tenir pour opérant, alors que l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration ne régit que les conditions de notification des décisions de refus d'accès aux documents administratifs, lesquelles conditions sont sans influence sur la légalité de ces décisions. 
 7. Les dispositions citées au point 2 n'imposent pas à l'administration d'élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable. En outre, le premier alinéa de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration fait seulement obligation à l'administration de donner accès aux documents demandés en ayant recours, le cas échéant, aux outils informatiques dont elle dispose à la date à laquelle elle se prononce et en utilisant les fonctionnalités dont ceux-ci sont dotés. Il ne lui fait pas obligation de développer un nouvel outil informatique ou de développer de nouvelles fonctionnalités dont elle dispose. Il en résulte que, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document permettant de répondre à la demande qui lui est ainsi adressée, sauf à ce que le document inexistant demandé puisse être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. 
 8. Aux termes de l'article D. 212-46 du code rural et de la pêche maritime : " L'établissement public Institut français du cheval et de l'équitation établit et gère le fichier central zootechnique des équidés et le fichier central zootechnique des camélidés, qui regroupent les informations relatives à la propriété, à la détention et à l'identification des équidés et des camélidés nés ou détenus en France. Le fichier central zootechnique des équidés contient en outre les données sanitaires et zootechniques relatives à ces équidés. ". Le 3° de l'article R. 653-14 de ce code prévoit que cet établissement public procède pour le compte de l'Etat à l'identification des équidés et assure la tenue du fichier central des équidés immatriculés ainsi que le suivi des propriétaires et détenteurs pour participer à la traçabilité des équidés. L'article R. 653-15 ajoute que, pour l'exercice de ses missions, l'Institut français du cheval et de l'équitation peut assurer la réalisation, l'édition et la diffusion, à titre gratuit ou onéreux, sous toute forme, des études, des publications et, plus généralement, des supports d'informations et objets en rapport avec ses activités. 
 9. L'Institut français du cheval et de l'équitation gère le fichier central des équidés en France, dit système d'information relatif aux équidés (SIRE). Des informations telles que les âges médians de mort des équidés, par tranche d'âge des animaux ou non, les extrémités des âges de mort des équidés, par tranche d'âge des animaux ou non, ainsi que la distribution par quartiles du nombre des décès d'équidés, par tranche d'âge des animaux ou non, ne sont pas, en elles-mêmes, directement disponibles dans ce fichier central, mais ne peuvent être déterminées que par un traitement, qu'il soit automatisé ou non, de données brutes enregistrées dans ce fichier informatique. Si de telles données statistiques sont susceptibles d'être, après retraitement de données brutes, extraites de ce fichier central, ce n'est pas, toutefois, par seule " agrégation de données " ni par un traitement automatisé d'usage courant. En outre, le requérant relève également qu'il existe un logiciel tableur doté de fonctionnalités permettant le calcul de moyennes, de médianes et de quartiles. Toutefois, l'Institut français du cheval et de l'équitation n'est pas tenu d'extraire des données brutes issues de ce fichier central et de les importer dans des tableaux dressés au moyen de ce logiciel tableur, ou le cas échéant un autre logiciel doté des mêmes fonctionnalités, à l'effet d'établir des statistiques descriptives telles que des médianes, extrêmes ou quartiles. Il en résulte que les dispositions citées au point 2 de la présente décision ne faisaient pas obligation à l'Institut français du cheval et de l'équitation d'établir, sur la période de dix années couverte par la demande, ces données statistiques se rapportant à ces âges médians, extrémités et distribution par quartiles et, cela fait, de les communiquer à M. A.  
 10. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 11. Le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Il en résulte qu'il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions d'injonction dont elles sont assorties. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à l'Institut français du cheval et de l'équitation. 
 Copie en sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 Le magistrat désigné, 
 A. DURUP de BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER        
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,