TA93 · 4ème chambre — 17 octobre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 26 octobre 2020 et 24 mars 2023, la SAS (société par actions simplifiée) La Maison Bleue, représentée par Me Lepron, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le département de la Seine-Saint-Denis sur son recours gracieux en date du 20 avril 2020, réceptionnée le 27 avril suivant et tendant à l'abrogation de la délibération du conseil départemental n° 2019-XII-55 du 12 décembre 2019, en ce qu'elle modifie le plan " petite enfance et parentalité 2015-2020 " adopté par la délibération n° 2014-X-59 du 16 octobre 2014 ;  
 2°) d'enjoindre au département de la Seine-Saint-Denis, sous astreinte, d'abroger cette délibération, en ce qu'elle modifie le plan " petite enfance et parentalité 2015-2020 " ;  
 3°) de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La SAS La Maison Bleue soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :  
 En ce qui concerne la recevabilité de la requête :  
 - en l'absence de délivrance par l'administration d'un récépissé de son recours gracieux, sa requête, formulée dans le délai raisonnable d'un an, est recevable ;  
 En ce qui concerne la légalité externe :  
 - la délibération du 12 décembre 2019 a été adoptée en méconnaissance des articles L. 3121-18 et L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales relatifs au droit à l'information des conseillers municipaux ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que, instituant une aide d'Etat au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, elle aurait dû, en application des dispositions de l'article 108 de ce même traité, être notifiée à la commission européenne. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 - elle méconnaît le principe d'égalité devant la loi et les règlements ;  
 - elle méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2023, le département de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête. 
 Le département de la Seine-Saint-Denis fait valoir que la requête est irrecevable car tardive et qu'aucun des moyens qu'elle contient n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 17 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 mai 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;  
 - le règlement (UE) n° 1407/2013 du 18 décembre 2013 ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;  
 - la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 ;  
 - le décret n° 2015-719 du 23 juin 2015 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. L'hôte, rapporteur ; 
 - les conclusions de M. Colera, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Lecoutour, substituant Me Lepron, représentant la SAS La Maison Bleue. 
 Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 4 octobre 2023 et présentée pour la SAS La Maison Bleue. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par sa délibération du 12 décembre 2019 relative au budget primitif pour l'exercice 2020, le conseil départemental de la Seine-Saint-Denis a décidé de modifier son plan " petite enfance et parentalité 2015-2020 " en réservant les subventions d'investissement aux gestionnaires d'établissements, structures et services d'accueil de la petite enfance relevant de l'économie sociale et solidaire, aux gestionnaires associatifs à but non lucratif ainsi qu'aux communes et à leurs groupements. Par un recours gracieux en date du 20 avril 2020, réceptionné le 27 avril 2020, la SAS La Maison Bleue a demandé au département de la Seine-Saint-Denis d'abroger cette délibération, en tant qu'elle modifie le plan " petite enfance et parentalité  
 2015-2020 ". En l'absence de réponse du département, une décision implicite de rejet est née. La SAS La Maison Bleue demande au tribunal de l'annuler ainsi que d'enjoindre à ce même département d'abroger la délibération du 12 décembre 2019, en tant qu'elle modifie le plan " petite enfance et parentalité 2015-2020 ". 
 I- Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 I.A- En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. Si, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 3. Il résulte de ce qui précède que les moyens de légalité externe soulevés par la société requérante et tirés, d'une part, de ce que la délibération du 12 décembre 2019 a été adoptée en méconnaissance de l'obligation d'information des conseillers départementaux et, d'autre part, de ce qu'elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été notifiée à la commission européenne alors qu'elle institue une aide d'Etat, doivent être écartés comme inopérants. 
 I.B- En ce qui concerne la légalité interne :  
 4. Aux termes de l'article L. 3231-1 du code général des collectivités territoriales : " L'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. / Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie et du principe d'égalité des citoyens devant la loi, le département peut intervenir en matière économique et sociale dans les conditions prévues au présent chapitre et à l'article  
 L. 3232-4. " 
 I.B.1- S'agissant du respect du principe d'égalité devant la loi et les règlements :  
 5. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 
 6. Pour réserver le bénéfice des aides à l'investissement aux seules crèches gérées par des entités relevant de l'économie sociale ou solidaire, par des associations à but non lucratif et par de communes ou leurs groupements, le conseil départemental de la Seine-Saint-Denis s'est fondé sur la particularité de leur organisation, de leurs modalités de fonctionnement, de gestion et de financement et sur le fait qu'elles assurent des missions d'intérêt social. Il fait en outre valoir que ces subventions d'investissement participent à la couverture des coûts occasionnés par l'exécution des obligations imparties à ces organismes alors que les entreprises du secteur concurrentiel gérant des crèches sont en mesure de dégager un bénéfice dans l'exécution de leur mission sociale assurant ainsi leur capacité d'investissement. La SAS Maison Bleue soutient que les entreprises privées gérant des crèches participent, au même titre que les bénéficiaires des subventions, à la mission d'intérêt général d'accueil de la petite enfance. Toutefois, il ressort du rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales intitulé " Revue des dépenses socio-fiscales en faveur de la politique familiale " et rédigé en juillet 2021, produit par la société requérante, que les entreprises du secteur privé gérant des crèches " () grâce à leur installation dans des zones aisées, () savent optimiser les concours des entreprises et des familles " (page 21 de l'annexe IV). Dès lors, l'intervention des communes et de leurs groupements, des associations sans but lucratif et des entités relevant du secteur de l'économie sociale et solidaire est indispensable pour assurer pleinement la mission d'intérêt général de l'accueil de la petite enfance, notamment envers les publics les plus défavorisés, catégorie qui ne constitue pas la cible du secteur marchand. Par ailleurs, si les bénéficiaires potentiels des subventions désignés par la délibération attaquée ont, comme les entreprises du secteur privé, la possibilité de réaliser des bénéfices qu'ils peuvent réinvestir, ce n'est pas leur finalité principale, qu'il s'agisse des communes et de leurs groupements, des associations à but non lucratif pour lesquelles l'article 1er de la loi du 1er juillet 1901 mentionne que " L'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices " ou des entités relevant de l'économie sociale et solidaire pour lesquelles l'article 1er de la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire mentionne qu'elles se caractérisent par : "  Un but poursuivi autre que le seul partage des bénéfices ". Dans ces conditions, la différence de traitement entre les crèches relevant du secteur marchand et celles gérées par des entités relevant de l'économie sociale ou solidaire, par des associations à but non lucratif et par des communes ou leurs groupements, instaurée par la délibération du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis en date du 12 décembre 2019, apparaît en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient, même si elle exclut les crèches du secteur marchand du bénéfice des aides à l'investissement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi et le règlement doit être écarté. 
 I.B.2- S'agissant du respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie :  
 7. La liberté du commerce et de l'industrie implique, d'une part, que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi et, d'autre part, qu'elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public. 
 8. Les personnes publiques sont chargées d'assurer les activités nécessaires à la réalisation des missions de service public dont elles sont investies et bénéficient à cette fin de prérogatives de puissance publique. Si elles entendent en outre, indépendamment de ces missions, prendre en charge une activité économique, elles ne peuvent légalement le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de l'industrie que du droit de la concurrence. A cet égard, pour intervenir sur un marché, elles doivent, non seulement agir dans la limite de leurs compétences, mais également justifier d'un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l'initiative privée. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit au point 6, les entreprises du secteur marchand gérant des crèches concentrent leur activité sur les zones les plus aisées. Dès lors, face à une carence de l'initiative privée en ce qui concerne les populations les plus défavorisées, le département pouvait, sans méconnaître le principe de la libre concurrence, composante du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, réserver le bénéfice des subventions d'investissement aux entités relevant de l'économie sociale et solidaire, aux associations à but non lucratif ainsi qu'aux communes et à leurs groupements, lesquelles proposent une offre d'accueil de la petite enfance qui n'est pas ciblée sur une catégorie spécifique de la population. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de la liberté du commerce et de l'industrie doit être écarté. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la SAS La Maison Bleue n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le département de la Seine-Saint-Denis sur son recours gracieux en date du 20 avril 2020, réceptionnée le 27 avril suivant et tendant à l'abrogation de la délibération du conseil départemental en date du 12 décembre 2019, en ce qu'elle modifie le plan " petite enfance et parentalité 2015-2020 ". 
 II- Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de son article L. 911-2 : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision intervienne dans un délai déterminé. ". Enfin, aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". 
 12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées doivent être rejetées. 
 III- Sur les frais liés au litige : 
 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Seine-Saint-Denis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS La Maison Bleue réclame au titre des frais liés à l'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS La Maison Bleue est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée La Maison Bleue et au département de la Seine-Saint-Denis. 
 Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Truilhé, président, 
 - M. L'hôte, premier conseiller,  
 - Mme Bazin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. 
 Le rapporteur,Le président,F. L'hôteJ.-C. TruilhéLa greffière,A. Capelle 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.