TA44 · 6ème Chambre — 25 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 novembre 2020 et 29 juin 2023, M. B C et Mme A D, représentés par Me Daumont, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire du Pellerin a rejeté leur demande préalable indemnitaire ; 
 2°) de condamner la commune du Pellerin à leur verser la somme de 16 472 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité du certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 22 mai 2019 assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur demande indemnitaire préalable et de la capitalisation annuelle de ces intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Pellerin une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 22 mai 2019 par le maire du Pellerin est entaché d'illégalité fautive dès lors que le projet de transformation des bâtiments existants en habitation et d'extension qu'ils souhaitaient réaliser ne pouvait l'être en application du règlement de la zone UMe du plan local d'urbanisme métropolitain applicable au terrain d'assiette de ce projet compte tenu de la nécessité de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment, le bâtiment présent sur la parcelle cadastrée section C n° 954p ayant été édifié sans autorisation d'urbanisme ; 
 - il existe un lien de causalité entre la faute commise et les préjudices qu'ils ont subis dès lors que le certificat du 22 mai 2019 a fondé la signature de la promesse unilatérale de vente et occasionné des démarches auprès d'un architecte ; 
 - leur préjudice s'élève à la somme 16 472 euros ; leur préjudice financier se compose de frais de notaire pour l'établissement de la promesse de vente à hauteur de 265 euros et de frais d'architecte pour le montage du projet afin de déposer la demande de permis de construire à hauteur de 11 407 euros ; leur préjudice moral s'élève à 5 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2021, la commune du Pellerin, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - elle n'a commis aucune faute dès lors que " les informations relatives à la régularité des bâtis existants sur parcelle au regard des autorisations d'urbanisme nécessaires ne sont pas parmi les informations devant être portées à la connaissance de l'administré sollicitant un certificat d'urbanisme " et qu'" il n'est pas possible pour les services instructeurs d'exiger des pétitionnaires des informations complémentaires non listées précisément dans les pièces obligatoires à joindre selon la nature du certificat sollicité " ; 
 - les requérants ne peuvent prétendre à aucun préjudice dès lors que le terrain dont s'agit reste constructible.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Huet, 
 - les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Daumont, représentant les requérants, 
 - et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant la commune du Pellerin. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 22 mai 2019, le maire du Pellerin a attesté que les parcelles cadastrées section C nos 950p, 951p et 954p, situées 62 Le Pé de Buzay sur le territoire de cette commune, pouvaient être utilisées pour un projet de transformation des bâtiments existants en habitation et d'extension. Le 25 novembre 2019, M. B C et Mme A D ont déposé un permis de construire portant sur ce projet. Le 9 décembre 2019, le maire du Pellerin a demandé à M. C de compléter le dossier de demande de permis de construire, notamment par la production de " la preuve de l'obtention d'un permis de construire pour la partie de l'habitation qui ne figure pas sur [le plan cadastral] ". Par un courrier reçu le 28 juillet 2020 à la mairie du Pellerin, M. C et Mme D ont demandé à la commune de les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'illégalité du certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 22 mai 2019. Le maire du Pellerin ayant implicitement rejeté leur demande, M. C et Mme D demandent au tribunal de condamner la commune du Pellerin à leur verser la somme de 16 472 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. 
 Sur les conclusions à fins d'annulation de la décision implicite du maire du Pellerin rejetant la demande préalable indemnitaire des requérants : 
 2. La décision implicite du maire du Pellerin rejetant la demande préalable indemnitaire des requérants a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de M. C et de Mme D qui, en formulant les conclusions susanalysées, ont donné à l'ensemble de leur requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit des intéressés à percevoir la somme qu'ils réclament, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation de cette décision doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 3. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 
 En ce qui concerne l'illégalité fautive : 
 4. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / () ".  
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : () 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; (). ". Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative ainsi définie les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l'occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu'ils n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. A la différence des travaux réalisés depuis plus de dix ans sans permis de construire, alors que ce dernier était requis, peuvent bénéficier de cette prescription ceux réalisés sans déclaration préalable. 
 6. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 7. Ces principes doivent également inspirer l'autorité administrative lorsqu'elle est saisie d'une demande de délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel portant sur une parcelle comportant un immeuble édifié sans autorisation et pour lequel aucune action pénale ou civile n'est plus possible.  
 8. D'autre part, aux termes de l'article B.1.1.1 du règlement de la zone UM du plan local d'urbanisme métropolitain, en vigueur à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme, dans le secteur UMe : " Les constructions ainsi que les extensions et réhabilitations* de constructions existantes sont autorisées à l'intérieur d'une bande constructible* principale d'une profondeur de 17 mètres. () Au-delà de cette bande constructible* principale, il s'agit de la bande constructible* secondaire dans laquelle les constructions nouvelles sont interdites à l'exception des annexes*, des extensions limitées*, des réhabilitations et des surélevations des constructions existantes ".  
 9. Il résulte de l'instruction que la demande de certificat d'urbanisme en litige indiquait que l'opération projetée tendait, d'une part, à la rénovation des bâtiments existants en vue de leur affectation à usage d'habitation et, d'autre part, à la réalisation d'une extension d'une surface plancher maximum de 50 m2. Le certificat d'urbanisme délivré le 22 mai 2019 par le maire du Pellerin indique que l'opération ainsi envisagée est réalisable.  
 10. Or, d'une part, il est constant que le bâtiment présent sur la parcelle cadastrée section C n° 954p a été édifié sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu. Par ailleurs, les parties n'établissent pas ni même n'allèguent que la construction de la grange existante serait antérieure à la loi d'urbanisme n° 324 du 15 juin 1943 relative au permis de construire. Dans ces conditions, ce bâtiment ne peut être regardé comme ayant été régulièrement édifié. En conséquence, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment et les dispositions du 1er alinéa de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables pour la délivrance d'un tel permis.  
 11. La commune soutient qu'elle n'a commis aucune faute dès lors que " les informations relatives à la régularité des bâtis existants sur parcelle au regard des autorisations d'urbanisme nécessaires ne sont pas parmi les informations devant être portées à la connaissance de l'administré sollicitant un certificat d'urbanisme " et qu'" il n'est pas possible pour les services instructeurs d'exiger des pétitionnaires des informations complémentaires non listées précisément dans les pièces obligatoires à joindre selon la nature du certificat sollicité ". Toutefois, ainsi qu'il a été dit aux points 6 et 7 du présent jugement, le maire se devait, d'une part, d'inviter M. C et Mme D à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation et, d'autre part, de délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel négatif au motif que l'opération projetée porte sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 12. D'autre part, il résulte de l'instruction, et n'est pas contesté, qu'une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment ne permettait pas la régularisation des travaux irrégulièrement édifiés compte tenu de la situation du terrain en zone UMe qui interdit les constructions nouvelles dans la bande constructible secondaire, dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet. Le maire du Pellerin ne pouvait ainsi pas légalement délivrer un certificat d'urbanisme positif en indiquant que le terrain dont s'agit pouvait être utilisé pour la réalisation de l'opération projetée.  
 13. Par suite, le certificat d'urbanisme opérationnel du 22 mai 2019 déclarant réalisable ce projet a été délivré en méconnaissance d'une part, des principes énoncés au point 6, et, d'autre part et en tout état de cause, des règles du plan local d'urbanisme fixant les conditions d'occupation et d'utilisation du sol dans la zone concernée. Ces illégalités sont constitutives d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune du Pellerin. 
 En ce qui concerne le lien de causalité :  
 14. Il résulte de l'instruction, et notamment de la promesse de vente signée par les requérants le 15 juillet 2019, laquelle comportait une condition suspensive relative à l'obtention d'un permis de construire définitif " autorisant la réalisation d'une réhabilitation en habitation du bâtiment avec extension de 50 m2 maximum ", que le caractère réalisable de l'opération mentionnée dans le certificat d'urbanisme revêtait un caractère déterminant dans la proposition des requérants d'acquisition du terrain d'assiette du projet et que, à défaut de caractère réalisable, ils n'auraient pas signé de promesse de vente ni n'auraient déposé de demande de permis de construire. Par suite, le lien de causalité entre la délivrance du certificat d'urbanisme favorable illégal et les préjudices résultant de la signature de la promesse de vente et du dépôt d'une demande de permis de construire doit être regardé comme établi. La circonstance que le terrain d'assiette du projet se situe en zone constructible est sans incidence sur le lien de causalité direct et certain entre la faute commise par la commune et les préjudices subis dès lors que le certificat d'urbanisme en litige avait été demandé pour la réalisation d'un projet déterminé qui ne pourra être concrétisé. 
 En ce qui concerne les préjudices subis : 
 15. Tout d'abord, M. C et Mme D demandent à être indemnisés des frais de notaire engagés pour l'établissement de la promesse de vente, à hauteur de 265 euros, ainsi que des frais d'architecte engagés pour la réalisation du dossier de demande de permis de construire, à hauteur de 11 407 euros. Ainsi qu'il a été exposé au point 14, il résulte de l'instruction que ces frais sont en lien avec la faute commise par la commune concernant la réalisation de l'opération projetée. D'une part, il résulte de l'instruction que M. C et Mme D ont payé 265 euros de frais de notaire. D'autre part, il résulte de l'instruction que les frais d'architecte ont été réglés en plusieurs versements entre les mois de juillet 2019 et décembre 2019, pour une somme totale de 9 031 euros. Enfin, il résulte de l'instruction que la facture n° 2000104 du 23 janvier 2020 de la société Fabrick d'architecture nantaise, d'un montant de 2 376 euros TTC, n'a pas été payée " compte tenu des instances judiciaires en cours ". Les requérants indiquent à cet égard que " la société Fabrick d'architecture nantaise a sollicité le paiement de cette facture devant le tribunal judiciaire " et que " le juge judiciaire a sursis à statuer, par une ordonnance du 18 janvier 2024, dans l'attente que le juge administratif se prononce sur la légalité du certificat d'urbanisme litigieux ". Par suite, M. C et Mme D sont fondés d'une part, à demander la condamnation de la commune à leur verser une somme de 9 296 euros au titre de leur préjudice financier et, d'autre part, à demander la condamnation de la commune à leur verser la somme de 2 376 euros au titre de ce même préjudice financier sous réserve qu'ils justifient auprès de la commune du Pellerin du paiement effectif de cette somme à la société Fabrick d'architecture nantaise. 
 16. Enfin, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral des requérants qui ont abandonné leur projet après s'y être investi, à hauteur de 500 euros.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à solliciter une indemnisation de 9 796 euros. Ils sont également fondés à solliciter une indemnisation de 2 376 euros sous réserve qu'ils justifient auprès de la commune du Pellerin du paiement effectif de cette somme à la société Fabrick d'architecture nantaise. 
 Sur les intérêts et la capitalisation : 
 18. D'une part, les requérants ont droit aux intérêts au taux légal sur la seule somme de 9 796 euros et à compter du 28 juillet 2020, date de réception par la commune du Pellerin de la demande indemnitaire préalable.  
 19. D'autre part, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge. Cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle pour la première fois, les intérêts sont dus au moins pour une année entière. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 28 juillet 2021 ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du Pellerin demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 21. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune du Pellerin le versement d'une somme de 1 500 euros aux requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune du Pellerin est condamnée à verser à M. C et à Mme D une somme de 9 796 euros avec intérêts au taux légal à compter du 28 juillet 2020. Les intérêts échus le 28 juillet 2021 porteront eux-mêmes intérêts à compter de cette date et à chaque échéance annuelle. 
 Article 2 : La commune du Pellerin est condamnée à verser à M. C et à Mme D une somme de 2 376 euros à la condition que M. C ou Mme D justifient auprès de la commune du Pellerin du paiement effectif de cette somme à la société Fabrick d'architecture nantaise. 
 Article 3 : La commune du Pellerin versera aux requérants une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune du Pellerin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à Mme A D et à la commune du Pellerin. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Beyls, conseillère, 
 M. Huet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024. 
 Le rapporteur, 
 F. HUET 
 Le président, 
 T. GIRAUD 
 Le greffier, 
 G. VIEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,