TA44 · 1ère Chambre — 3 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 décembre 2020 et 7 avril 2022, M. A, représenté par Me Lefèvre, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler à titre principal la délibération du 8 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune et à titre subsidiaire en tant que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section ZE n°s 1 et 85 ;    
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délibération a été adoptée dans des conditions irrégulières, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'information des conseillers municipaux a été insuffisante,  en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section ZE n°85 et n°1 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation  et est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement de développement durable du plan local d'urbanisme ;  
 - ce classement n'est pas justifié dans le rapport de présentation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 mars 2021 et le 18 mai 2022, la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine, représentée par Me Vendé, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en l'absence d'intérêt à agir du requérant ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère,  
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Diversay, avocate de M. A,  
 - les observations de Me Jaud, substituant Me Vendé, avocat de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 1er mars 2012, le conseil municipal d'Aigrefeuille-sur-Maine a prescrit la révision du plan local d'urbanisme communal. L'enquête publique s'est tenue du 15 janvier 2020 au 15 février 2020. Par une délibération du 8 octobre 2020, le conseil municipal de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine a approuvé la révision de ce plan local d'urbanisme M. A, propriétaire des parcelles cadastrées section ZE n° 85 et n° 1, d'une superficie de 4 a 85 ca, situées au lieudit de la Trélitière, demande au tribunal d'annuler cette délibération, et, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve classe ces parcelles en zone naturelle et en tant qu'il ne les inclut pas dans le secteur constructible. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux d'Aigrefeuille-sur-Maine ont reçu notification, par courrier électronique du 2 octobre 2020, de la convocation à la séance du conseil municipal du 8 octobre suivant, au cours de laquelle la délibération attaquée a été approuvée et que cette convocation était accompagnée d'une note de synthèse comportant notamment un exposé détaillé des objectifs poursuivis ainsi que leur déclinaison dans les dispositions réglementaires du plan local d'urbanisme, comme des différents zonages ainsi que de l'évolution des surfaces des différentes zones. Ce document permettait aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du plan local d'urbanisme dont l'approbation était soumise à leur appréciation. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 4. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, où l'élaboration du plan local d'urbanisme a été prescrite avant le 24 novembre 2018 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".  
 5. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ".   
 6. Le requérant soutient que le rapport de présentation ne justifie pas du classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section ZE n° 1 et n° 85. Toutefois, le rapport de présentation, qui n'avait pas à motiver spécifiquement le classement en zone naturelle des parcelles du requérant qui apparaissent de façon suffisamment claire sur les différents documents graphiques, justifie, au regard d'un diagnostic initial suffisant, les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ainsi que les orientations d'aménagement et de programmation retenues. Il comporte également une proposition d'indicateurs permettant d'ajuster le développement des villages et hameaux. En particulier, s'agissant du village de la Trélitière, il en présente les conditions de desserte, son intérêt environnemental et agricole et présente les justifications du choix des auteurs du plan local d'urbanisme de ne pas envisager l'extension du village mais de n'y autoriser que le comblement des " dents creuses " et l'extension des constructions existantes, de façon à ne maintenir des possibilités de construction qu'à l'intérieur de l'enveloppe urbaine. Dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation doit être écarté.  
 7. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 
 8. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'un détournement de pouvoir. En particulier, le fait que les terrains soient déjà équipés ou accueillent déjà des constructions non agricoles ne fait pas en lui-même obstacle à leur classement en zone naturelle. 
 9. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine fixe comme orientations d' " assurer un développement urbain qualitatif et maîtrisé " en s'inscrivant "  dans une démarche de sobriété dans l'utilisation des ressources " et le maintien d' " un cadre de vie rural de qualité ". A cette fin, il prévoit notamment de " préserver l'écrin paysager des hameaux ", de " protéger le fond de vallon et les coteaux arborés de la Maine ", ainsi que de " conserver les coupures d'urbanisation ". A ce titre, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit que " des coupures urbaines devront assurer le maintien des caractéristiques des hameaux de la Chaussée et de la Trélitière " et que " seuls les écarts urbanisés identifiés en tant que secteur de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL) peuvent accueillir des constructions neuves à vocation d'habitat à savoir la Trélitière () ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles du requérant cadastrées section ZE n° 85 et n° 1, précédemment classées, contrairement à ce qu'affirme ce dernier, en zone naturelle et non en zone constructible, sont également classées en zone naturelle par le règlement graphique du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée. Si la parcelle cadastrée section ZE n° 85 comporte une maison d'habitation, desservie par un accès non bitumé, la parcelle cadastrée ZE n° 1 est entièrement boisée. Ces parcelles s'insèrent dans une vaste zone boisée située sur le coteau de la vallée du Maine et dont une majeure partie est protégée au titre d'une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique de type II. Ces parcelles font ainsi partie d'un espace naturel, au sens de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. En outre, ces parcelles, qui ne se situent pas dans l'enveloppe urbaine du village de la Trélitière, ne constituent pas une " dent creuse " au sein d'un tel espace. De surcroît, la constructibilité de ces terrains ouvrirait une urbanisation en second rang que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu interdire par la protection d'un vaste espace naturel boisé, à l'est de ce hameau. Enfin, la circonstance que ces parcelles soient desservies par les réseaux ou pour parties bâties ne fait pas obstacle à leur classement en zone naturelle. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu des partis d'urbanisme qu'ils ont définis, comme des caractéristiques des parcelles en cause, les auteurs du plan local d'urbanisme communal les ont classées en zone naturelle. Pour ces mêmes motifs, le requérant n'est pas fondé à soutenir que ce classement serait incohérent avec les orientations précitées du projet d'aménagement et de développement durables.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant la somme demandée par la commune à ce même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A et à la commune d'Aigrefeuille-sur-Maine. 
 Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère,  
 M. Brémond, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 Le président, 
 A. DURUP DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
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