TA75 · 5e Section - 3e Chambre — 12 octobre 2022

Vu la procédure suivante :   
 F une requête et des mémoires, enregistrés les 18 août et 25 novembre 2020 et  
 les 25 et 28 mars 2022, Mme E C, représentée F Me Cecere, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision F laquelle le ministre de la transition écologique et solidaire a implicitement rejeté son opposition à titre de perception ; 
 2°) d'annuler le titre de perception en date du 22 août 2019 ; 
 3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 500 euros en réparation de son préjudice moral subis ;  
 5°) à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 15 865 euros en réparation de son préjudice imputable à sa négligence fautive ; 
 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - la créance est prescrite en application de l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du  
 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; 
 - le titre de perception du 22 août 2019 est insuffisamment motivé ;  
 - elle n'est pas en mesure de s'assurer que les décisions fondant le titre de perception comportent les mentions exigées F l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - il méconnaît l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 dès lors qu'il ne comporte pas les bases de la liquidation, qu'il fait référence à un document qui ne lui permet pas de comprendre les fondements de la décision et que le principe et le montant des sommes réclamées ne sont pas justifiés ; 
 - l'indu concernerait le mois d'avril 2019 alors que le détail fait état de rémunérations qu'elle aurait perçues au moins de février 2019 ; 
 - l'administration lui a communiqué deux fiches de payes pour des montants nets à payer de 6 185,91 euros et de 32,42 euros, bien en deçà du montant que l'administration lui réclame ;  
 - en émettant ce titre illégalement, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;  
 - cette faute lui a causé un préjudice moral qui doit être réparé à hauteur de 500 euros ; 
 - en tout état de cause, l'indu, à le supposer fondé, résulte du comportement fautif des services de l'Etat, de nature à engager sa responsabilité ; 
 - cette faute lui a causé un préjudice qui doit être réparé à hauteur de 15 865 euros ; 
 - elle est placée en disponibilité depuis plusieurs mois et perçois des revenus relativement faibles.  
 F deux mémoires en défense, enregistrés les 11 mars 2022 et 19 avril 2022, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés F Mme C ne sont pas fondés. 
 F un courrier du 29 août 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées pour Mme C et dirigées contre la décision F laquelle le ministre de la transition écologique et solidaire a implicitement rejeté son opposition à titre de perception, laquelle a pour seul objet de lier le contentieux formé contre le titre de perception du 22 août 2019. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; 
 - la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ; 
 - le décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. D,  
 - les conclusions de M. Lamy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Cecere, avocat de Mme C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C, attachée principale d'administration de l'Etat au sein du ministère de la transition écologique, occupait, entre le 1er septembre 2014 et le 9 septembre 2018, le poste de responsable du département des ressources humaines. A partir du 10 septembre 2018, elle a été placée, à sa demande, en congé de formation avant d'être placée, à compter du 12 septembre 2019, en disponibilité pour convenances personnelles, jusqu'au 31 août 2021. Le 22 août 2019, la direction générale des finances publiques a émis à son encontre un titre de perception en vue du recouvrement de la somme de 15 865,48 euros correspondant à un indu de rémunération. F un courrier du 16 décembre 2019, Mme C a formé une opposition à exécution de ce titre de perception et a demandé à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 18 365,48 euros en réparation des préjudices subis. Mme C demande au tribunal d'annuler ce titre de perception, de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 15 865,48 euros et de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision rejetant implicitement l'opposition à exécution : 
 2. Aux termes de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique visé ci-dessus : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : / 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause ; / 2° En cas d'opposition à poursuites, dans les deux mois qui suivent la notification de l'acte de poursuite. / L'autorité compétente délivre un reçu de la réclamation, précisant la date de réception de cette réclamation. Elle statue dans un délai de six mois dans le cas prévu au 1° et dans un délai de deux mois dans le cas prévu au 2°. A défaut d'une décision notifiée dans ces délais, la réclamation est considérée comme rejetée. ". 
 3. Il résulte de l'instruction que la décision rejetant implicitement la réclamation de Mme C a été prise à la suite d'une réclamation préalable obligatoire ayant pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressée. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le bien-fondé de la décision du ministre de la transition écologique à percevoir les sommes dont il demande le reversement, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige et il y a lieu, F suite, de rejeter les conclusions dirigées contre cette décision.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation du titre de perception du 22 août 2019 et de décharge de l'obligation de payer la somme de 15 865,48 euros mise à la charge de  
 Mme C  :  
 4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation F l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. 
 5. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. 
 6. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :  
 7. En premier lieu, aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration : " Les créances résultant de paiements indus effectués F les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ".  
 Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée F une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. 
 8. Il résulte de l'instruction que les sommes objets du titre de perception correspondent à des rémunérations perçues F Mme C aux mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2018 et aux mois de janvier et février 2019. Il suit de là que ces sommes versées pouvaient être répétées jusqu'au 1er octobre 2020, 1er novembre 2020, 1er décembre 2020, 1er janvier 2021 et 1er février 2021. Dès lors, et contrairement à ce que soutient la requérante, le délai pour répéter les sommes correspondantes n'était pas expiré lorsque, le 22 août 2019,  
 la direction générale des finances publiques a émis le titre de perception attaqué. F suite, l'exception de prescription biennale soulevée F Mme C ne peut qu'être écartée. 
 9. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'Etat : " Les fonctionnaires peuvent bénéficier, en vue d'étendre ou de parfaire leur formation personnelle :  
 / 1° Du congé de formation professionnelle mentionné au 6° de l'article 34 de la loi du  
 11 janvier 1984 susvisée, pour une durée maximale de trois ans sur l'ensemble de la carrière, et dans la limite des crédits prévus à cet effet ; / () ". Aux termes de l'article 25 de ce même décret : " () / Durant le congé de formation professionnelle, le fonctionnaire perçoit une indemnité mensuelle forfaitaire égale à 85 % du traitement brut et de l'indemnité de résidence afférents à l'indice qu'il détenait au moment de sa mise en congé. () / ".  
 10. Il résulte de l'instruction que Mme C percevait mensuellement un traitement brut de 2 811,61 euros, une indemnité de résidence de 84,34 euros, une indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise de 1 248,83 euros et une indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée de 32,48 euros. Toutefois, il résulte également de l'instruction que, après avoir été placée en congé de formation professionnelle du 10 septembre 2018 au 11 juillet 2019 F un arrêté du 26 septembre 2018, maintenu F un arrêté du 2 août 2018 jusqu'au 11 septembre 2019, elle a continué à percevoir aux mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2018 et au mois de janvier une somme correspondant à l'intégralité de son traitement, de son indemnité de résidence, de son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et de son indemnité compensatrice pour la contribution sociale généralisée et qu'au mois de février 2019, elle a perçu la somme de 6 789,62 euros. 
 11. S'agissant du mois de septembre 2018, dès lors que Mme C a été placée en congé de formation à compter du 10 septembre 2018, elle ne devait percevoir son traitement brut et son indemnité de résidence, son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et son indemnité compensatrice pour la contribution sociale généralisée que pour la période comprise entre le 1er et le 9 septembre 2018. En revanche, pour la période comprise entre le 10 et le  
 30 septembre, elle ne devait percevoir, conformément aux dispositions citées au point 9, qu'une indemnité forfaitaire correspondant à 85 % de son traitement brut et de son indemnité de résidence, à l'exclusion de toute indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et de toute indemnité compensatrice pour la contribution sociale généralisée. 
 12. Ainsi, et contrairement à ce semble soutenir le ministre de la transition écologique, il résulte de l'instruction que Mme C aurait dû percevoir, au titre de son traitement brut pour la période du 1er au 9 septembre 2018, la somme de 843,48 euros, et pour la période du 10 au 30 septembre 2018, la somme de 1 672,86 euros, soit la somme totale de 2 516,34 euros. Il résulte également de l'instruction que Mme C aurait dû percevoir, au titre de son indemnité de résidence, pour la période du 1er au 9 septembre 2018, la somme de 25,29 euros, et pour la période du 10 au 30 septembre 2018, la somme de 50,40 euros, soit la somme totale de 75,69 euros. Or, il ressort de son bulletin de salaire du mois de septembre 2018 qu'elle a perçu, au titre de son traitement brut, la somme de 2 811,61 euros, correspondant à un trop perçu de 295,27 euros et, au titre de son indemnité de résidence, la somme de 84,34 euros, correspondant à un trop perçu de 8,65 euros. 
 13. Il résulte en outre de l'instruction que Mme C n'aurait dû percevoir son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et son indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée, qu'entre le 1er et le 9 septembre 2018, soit la somme de  
 374,64 euros et la somme de 9,74 euros. Or, il ressort de son bulletin de salaire du mois de septembre 2018 qu'elle a perçu, au titre de son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise, la somme de 1 248,83 euros, correspondant à un trop perçu de 874,18 euros, et, au titre de l'indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée, la somme de 32,48 euros, correspondant à un trop perçu de 22,73 euros.  
 14. Il résulte de ce qui précède que le trop-perçu de rémunération de Mme C correspondant au mois de septembre 2018 s'élève à 1 200,83 euros. 
 15. S'agissant des mois d'octobre, novembre et décembre 2018, il résulte de l'instruction Mme C aurait dû percevoir mensuellement 2 389,86 euros et 71,69 euros au titre de l'indemnité forfaitaire prévue F les dispositions précitées de l'article 24 du décret du 
 15 octobre 2007 représentant 85 % de son traitement brut et de son indemnité de résidence, à l'exclusion de toute indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et d'indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée. F suite, le trop-perçu de rémunération versé à Mme C sur cette période s'élève à 1 715,71 euros F mois, soit la somme totale de 5 147,13 euros. 
 16. S'agissant du mois de janvier 2019, il résulte de l'instruction que Mme C a perçu, au titre de son traitement brut, la somme de 2 835,04 euros, au titre de son indemnité de résidence, la somme de 85,05 euros, au titre de son indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise, la somme de 1 248,83 euros, et au titre de l'indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée la somme de 32,48 euros. Or, elle aurait dû percevoir  
 2 409,78 euros et 72,29 euros, au titre de l'indemnité forfaitaire représentant 85 % de son traitement brut et de son indemnité de résidence, à l'exclusion de toute indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise et d'indemnité compensatrice de la contribution sociale généralisée.  
 F suite, le trop-perçu de rémunération versé à Mme C sur cette période s'élève  
 à 1 719,32 euros. 
 17. S'agissant du mois de février 2019, il ressort du bulletin de salaire de Mme C qu'elle a perçu une somme totale de 6 789,62 euros, alors que les sommes qu'elle aurait dû percevoir au titre de l'indemnité forfaitaire représentant 85 % de son traitement brut et de son indemnité de résidence auraient dû s'élever respectivement à 2 409,78 euros et à 72,29 euros. F suite, le trop-perçu de rémunération versé à Mme C sur cette période s'élève à  
 4 307,55 euros. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède, et alors que, ni les mémoires en défense du ministère de la transition écologique, ni aucune autre pièce du dossier ne permettent au tribunal de corroborer le montant mis à la charge de Mme C F le titre de perception attaqué, que le trop-perçu de rémunération versé à cette dernière entre le mois de septembre 2018 et le mois de février 2019 s'élève à la somme totale de 12 374,83 euros. Dès lors, il y a lieu de décharger Mme C de la somme de 3 490,65 euros. Pour le surplus, il y a lieu d'examiner la régularité formelle du titre. 
 En ce qui concerne la régularité du titre de perception du 22 août 2019 : 
 19. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise F une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. () ". Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés F l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ". D'une part, il résulte de ces dispositions que le titre de recettes individuel doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. D'autre part, lorsque le bordereau du titre exécutoire est signé non F l'ordonnateur lui-même mais F une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 20. Il résulte de l'instruction que le titre de perception attaqué et l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement qui fait référence au titre de perception émis à l'encontre de Mme C produits F le ministre de la transition écologique, comportent les nom, prénom et qualité de son signataire, M. B A, responsable du pôle recettes, qui disposait d'une délégation de signature aux fins de signer toutes les pièces justificatives relatives aux recettes et opérations de régularisation inférieures à cent millions d'euros, conférée F une décision du directeur des affaires financières du ministère de la transition écologique du 11 octobre 2018, régulièrement publiée au journal officiel de la République française du 20 octobre 2018,. F suite, le moyen tiré de ce que le titre de perception attaqué méconnaitrait les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté. 
 21. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". En application de ce principe, l'administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit F référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur. 
 22. Il résulte de l'instruction que le titre de perception attaqué comporte la mention " objet de la créance : indu sur rémunération issu de paye d'avril 2019 cf détail infra " et une partie intitulée " détail de la somme à payer ". Ce titre mentionnait ainsi, d'une part, le montant totale de la somme à payer et, d'autre part, les bases et éléments de calcul de cette somme. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le titre de perception attaqué serait insuffisamment motivé et qu'il n'indiquerait pas les bases de liquidation de la création doit être écarté. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 23. Il résulte de ce qui précède que le titre de perception attaqué, en ce qu'il mettait initialement à la charge de Mme C la somme de 15 865,48 euros au titre d'un trop-perçu de rémunération, est illégal. En principe, toute illégalité commise F l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en ait résulté un préjudice direct et certain. En l'espèce, la perception F Mme C des indus de rémunération ne résulte pas de son comportement mais uniquement de la carence de l'administration. Toutefois, il résulte de l'instruction que M. C ne pouvait ignorer que ces rémunérations lui étaient versées indument, en a d'ailleurs informé l'administration dès le mois de novembre 2018 et que le ministère de la transition écologique a mis fin à ces versements indus à compter du mois de mars 2019. F ailleurs, s'il résulte de ce qui précède que Mme C est déchargée du paiement de la somme 3 490,65 euros, il ne résulte pas de l'instruction que cette carence, qui lui a permis de bénéficier temporairement d'un surplus de rémunération indu, aurait entraîné pour elle un préjudice direct et certain qui justifierait la condamnation de l'Etat à lui verser une somme correspondant au montant mis à sa charge F le titre de perception attaqué au titre d'indemnisation des préjudices subis ou à lui verser une somme de 500 euros au titre de son préjudice moral.  
 24. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 15 865,48 euros ou, au titre de son préjudice moral,  
 la somme de 500 euros, doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Mme C d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés F elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La somme mise à la charge de Mme C au titre des trop-perçus de rémunération est réduite à 12 381,53 euros. 
 Article 2 : Le titre de perception émis le 22 août 2019 F la direction générale des finances publiques est annulé en tant qu'il met à la charge de Mme C une somme supérieure à 12 381,53 euros. 
 Article 3 : L'Etat versera à Mme C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme E C et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 28 septembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Ladreyt, président, 
 - M. Gandolfi, premier conseiller, 
 - Mme Leravat, conseillère. 
 Rendu public F mise à disposition au greffe, le 12 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 G. D  
 Le président, 
 J-P. LadreytLa greffière, 
 L. Sueur 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2/5-3