TA44 · 4ème Chambre — 13 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 décembre 2020 et le 14 novembre 2024, Mme B A et la société à responsabilité limitée (SARL) Estate Media Concept (EMC), représentées par Me Contant, demandent au tribunal à titre principal, d'annuler, à titre subsidiaire, de réformer, la décision du 8 octobre 2020 par laquelle la Commission nationale des sanctions a prononcé à l'encontre de la SARL EMC une interdiction temporaire d'exercer l'activité d'agence immobilière pour une durée de trois mois avec sursis, assortie d'une sanction pécuniaire d'un montant de 2 000 euros, et à l'encontre de Mme A, une interdiction temporaire d'exercer l'activité d'agent immobilier pour une durée de trois mois avec sursis, assortie d'une sanction pécuniaire d'un montant de 1 000 euros, et a ordonné la publication de ces sanctions aux frais de la SARL EMC dans " Le Journal de l'Agence " dès sa première publication, notamment en assortissant les sanctions pécuniaires d'un sursis.  
 Elles soutiennent que : 
 - si elles n'ont pas respecté l'obligation de mise en place d'un dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme prévu par l'article R. 561-38 du code monétaire et financier, c'est en raison de la faible exposition de leur activité à de tels risques ;  
 - elles n'étaient pas soumises à l'obligation d'identification des clients prévue par l'article L. 561-5 du code monétaire et financier dès lors que leurs clients sont occasionnels au sens du II de cet article ; à titre subsidiaire, elles pouvaient différer la vérification de l'identité durant l'établissement de la relation d'affaires, en vertu du 3° de l'article R. 561-6 du code monétaire et financier ; à titre infiniment subsidiaire, elles respectaient cette obligation ;  
 - les dispositions des articles L. 561-6 et R. 561-12 du code monétaire et financier, ainsi que l'arrêté du 2 septembre 2009 pris pour leur application, n'instaurent pas d'obligation de recueillir les informations relatives à la connaissance des clients, à plus forte raison en ce qui concerne les activités dont l'exposition à des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme sont faibles ;  
 - si elles ne contestent pas avoir méconnu l'obligation de conserver pendant cinq ans les documents relatifs à l'identité des personnes, elles conservent désormais une copie ;  
 - elles n'ont pas méconnu l'obligation de formation du personnel dès lors que Mme A n'y est pas soumise en tant que gérante et que les agents commerciaux sont indépendants ;  
 - les sanctions prononcées sont disproportionnées dès lors que les ventes immobilières qu'elle réalisent ne sont que faiblement exposées à un risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ; les revenus de Mme A et les résultats de la SARL EMC sont faibles.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2024, la présidente de la Commission nationale des sanctions conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A et la SARL EMC ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code monétaire et financier ;  
 - la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 ; 
 - l'arrêté du 2 septembre 2009 pris en application de l'article R. 561-12 du code monétaire et financier et définissant des éléments d'information liés à la connaissance du client et de la relation d'affaires aux fins d'évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Benoist, 
 - et les conclusions de M. Huin, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL EMC, dont Mme A est la gérante, exerce une activité d'agence immobilière. Les 18 octobre et 9 novembre 2018, les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont effectué un contrôle dans les locaux de la SARL EMC afin de vérifier le respect de ses obligations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en application des dispositions du code monétaire et financier. Par une décision du 8 octobre 2020, la Commission nationale des sanctions a prononcé, d'une part à l'encontre de la SARL EMC, une interdiction temporaire d'exercer l'activité d'agence immobilière pour une durée de trois mois avec sursis, ainsi qu'une sanction pécuniaire d'un montant de 2 000 euros, d'autre part, à l'encontre de Mme A, une interdiction d'exercer l'activité d'agent immobilier pour une durée de trois mois avec sursis, ainsi qu'une sanction pécuniaire d'un montant de 1 000 euros et, enfin, ordonné la publication nominative de ces sanctions aux frais de la SARL EMC dans le " Journal de l'Agence ". Par leur recours, Mme A et la SARL EMC demandent au tribunal, à titre principal, d'annuler, à titre subsidiaire, de réformer cette décision.  
 Sur la caractérisation des manquements : 
 2. Par la décision attaquée du 8 octobre 2020, la commission nationale des sanctions a prononcé, à l'encontre de Mme A et la SARL EMC, les sanctions mentionnées au point 1. Cette décision se fonde sur plusieurs manquements commis par Mme A et la SARL EMC, le premier tiré de la méconnaissance de l'obligation de mise en place de systèmes d'évaluation et de gestion des risques de blanchiment des capitaux et financement du terrorisme, le deuxième tiré de la méconnaissance de l'obligation d'identification et de vérification de l'identité des clients et bénéficiaires effectifs, le troisième tiré du manquement à l'obligation de recueillir les informations relatives à la connaissance du client, à l'objet et à la nature de la relation d'affaires, le quatrième tiré de la méconnaissance de l'obligation de conserver les documents relatifs aux opérations effectuées pendant cinq ans, le cinquième tiré de la méconnaissance de l'obligation de formation et d'information régulières du personnel. 
 3.  En premier lieu, aux termes de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, dans sa version applicable aux faits au litige : " Sont assujettis aux obligations prévues par les dispositions des sections 2 à 7 du présent chapitre : / 8° Les personnes exerçant les activités mentionnées aux 1°, 2°, 4°, 5°, 8° et 9° de l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; / () ". Le 1° de l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 prévoit : " L'achat, la vente, la recherche, l'échange, la location ou sous-location, saisonnière ou non, en nu ou en meublé d'immeubles bâtis ou non bâtis ; ". Par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article L. 561-32 du code monétaire et financier que les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 mettent en place une organisation et des procédures internes pour lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, et s'assurent, en application de l'article R. 561-38 du même code, que cette organisation " () est adaptée à leur taille, à la nature de leurs activités ainsi qu'aux risques identifiés par la classification des risques mentionnée à l'article L. 561-4-1 " et est " dotée d'outils, de moyens matériels et humains permettant la mise en œuvre effective de l'ensemble des obligations de vigilance prévues au présent chapitre et en particulier la détection, le suivi et l'analyse des personnes et opérations mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 561-32. ".  
 4. Il résulte de l'instruction, en particulier des procès-verbaux des 18 octobre 2018 et 9 novembre 2018, et du rapport d'intervention établis à l'issue du contrôle le 15 décembre 2018, que les inspecteurs ont constaté, à l'occasion de leurs deux visites au siège social de la SARL EMC, qu'aucune organisation interne destinée à la mise en œuvre des obligations d'identification et de vigilance anti-blanchiment n'a été mise en œuvre de façon formelle au sein de l'entreprise. La dirigeante de la société a seulement été en mesure de communiquer aux agents de contrôle des " fiches de renseignements pour compromis de vente " recueillant l'identité des vendeurs et acquéreurs, mais sans la mention des documents d'identité éventuellement consultés, de leur situation familiale, de la profession des acquéreurs et des modalités de financement du bien, ainsi qu'une " fiche de bien " laquelle décrit le bien à vendre. Si les requérantes soutiennent que leur activité, limitée à la vente de maisons individuelles à vocation familiale pour un prix moyen de 130 000 euros et adressée principalement à une clientèle locale, est peu exposée aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, cette circonstance est sans incidence sur l'obligation de doter l'activité de vente immobilière d'un dispositif de lutte contre ces risques en application des dispositions citées ci-dessus. Dans ces conditions, Mme A et la SARL EMC ne sont pas fondées à soutenir que la commission nationale des sanctions aurait commis une erreur d'appréciation en estimant qu'elles n'avaient pas satisfait aux obligations qui s'imposaient à elles en application des dispositions des articles citées ci-dessus. Le moyen soulevé doit, par suite, être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 561-5 du code monétaire et financier, applicable à la date de la constatation des manquements : " I. - Avant d'entrer en relation d'affaires avec leur client ou de l'assister dans la préparation ou la réalisation d'une transaction, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 : / 1° Identifient leur client et, le cas échéant, le bénéficiaire effectif au sens de l'article L. 561-2-2 ; / 2° Vérifient ces éléments d'identification sur présentation de tout document écrit à caractère probant. / II. - Elles identifient et vérifient dans les mêmes conditions que celles prévues au I l'identité de leurs clients occasionnels et, le cas échéant, de leurs bénéficiaires effectifs, lorsqu'elles soupçonnent qu'une opération pourrait participer au blanchiment des capitaux ou au financement du terrorisme ou lorsque les opérations sont d'une certaine nature ou dépassent un certain montant. () IV. - Par dérogation au I, lorsque le risque de blanchiment des capitaux ou de financement du terrorisme paraît faible et que c'est nécessaire pour ne pas interrompre l'exercice normal de l'activité, les obligations mentionnées au 2° dudit I peuvent être satisfaites durant l'établissement de la relation d'affaires. ". L'article R. 561-6 du même code prévoit, dans la version applicable aux faits du litige : " Il peut n'être procédé à la vérification de l'identité du client et, le cas échéant, du bénéficiaire effectif, en application du IV de l'article L. 561-5, que pendant l'établissement de la relation d'affaires, dans les conditions suivantes : / () 3° En cas de conclusion d'un contrat, la vérification de l'identité a lieu au plus tard au moment de cette conclusion ou avant le début de l'opération qui est l'objet du contrat ; / () ". Enfin l'article R. 561-10 dispose, également dans sa version applicable aux faits du litige : " I. - Pour l'application des dispositions du II de l'article L. 561-5, est considérée comme un client occasionnel toute personne qui s'adresse à l'une des personnes mentionnées à l'article L. 561-2 dans le but exclusif de préparer ou de réaliser une opération ponctuelle ou d'être assistée dans la préparation ou la réalisation d'une telle opération, que celle-ci soit réalisée en une seule opération ou en plusieurs opérations apparaissant comme liées entre elles. / II. - Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 sont tenues, avant de réaliser l'opération ou de prêter assistance à sa préparation ou sa réalisation, d'identifier et de vérifier l'identité de leur client occasionnel ainsi que, le cas échéant, du bénéficiaire effectif de celui-ci, selon les modalités définies respectivement aux articles R. 561-5, R. 561-5-1 et R. 561-7, lorsqu'il s'agit : / () 8° D'une opération ou d'opérations liées, autres que celles mentionnées aux 1° à 7°, dont le montant excède 15 000 euros. ". 
 6. La décision attaquée mentionne qu'il ressort du contrôle que seules des informations de caractère général étaient demandées aux clients de la SARL EMC, davantage étayées par des pièces en ce qui concerne les vendeurs et, dans le cas particulier des sociétés, par la production d'un extrait Kbis et de l'inscription au registre du commerce, que pour les acquéreurs potentiels, pour lesquels les renseignements recueillis lors de l'entrée dans la relation d'affaires étaient de nature uniquement déclarative.  
 7. D'une part, si les requérantes soutiennent que leurs clients étaient occasionnels et qu'en application du II de l'article L. 561-5 du code monétaire et financier, elles n'étaient pas dans l'obligation d'identifier les clients et vérifier ces éléments d'identification, il résulte de l'article R. 561-10 du même code qu'elles devaient se conformer à cette obligation dès lors qu'elles réalisaient des opérations d'un montant excédant 15 000 euros. D'autre part, si Mme A et la SARL EMC soutiennent qu'elles pouvaient, en application de l'article R. 561-6 du code monétaire et financier, procéder à l'identification et la vérification des éléments d'identification à compter de la conclusion d'un contrat ou avant le début de l'opération qui est l'objet du contrat, elles ne justifient pas d'un risque faible de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme ni de la nécessité de ne pas interrompre l'exercice normal de l'activité, conditions exigées par les dispositions du IV de l'article L. 561-5 du code monétaire et financier pour bénéficier de cette dérogation.  
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 561-5-1 du code monétaire et financier dans sa version applicable aux faits en litige : " Avant d'entrer en relation d'affaires, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 recueillent les informations relatives à l'objet et à la nature de cette relation et tout autre élément d'information pertinent. Elles actualisent ces informations pendant toute la durée de la relation d'affaires. / Les modalités d'application de cet article sont précisées par décret en Conseil d'Etat. ". L'article R. 561-12 du même code, dans sa version applicable aux faits au litige, prévoit : " Pour l'application de l'article L. 561-5-1, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 : / 1° Avant d'entrer en relation d'affaires, recueillent et analysent les éléments d'information nécessaires à la connaissance de l'objet et de la nature de la relation d'affaires ; / 2° Pendant toute la durée de la relation d'affaires, recueillent, mettent à jour et analysent les éléments d'information qui permettent de conserver une connaissance appropriée de leur relation d'affaires. / La nature et l'étendue des informations collectées ainsi que la fréquence de la mise à jour de ces informations et l'étendue des analyses menées sont adaptés au risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme présenté par la relation d'affaires. / Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 sont en mesure de justifier auprès des autorités de contrôle de la mise en œuvre de ces mesures et de leur adéquation au risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme présenté par la relation d'affaires. / Un arrêté du ministre chargé de l'économie précise les modalités d'application du présent article en ce qui concerne les éléments d'informations mentionnés aux 1° et 2°. ". Par ailleurs, l'arrêté du 2 septembre 2009 pris en application de l'article R. 612-12 du code monétaire et financier et définissant des éléments d'information liés à la connaissance du client et de la relation d'affaire aux fins d'évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, prévoit à son article 1er : " En application de l'article R. 561-12, les éléments d'information susceptibles d'être recueillis pendant toute la durée de la relation d'affaires aux fins d'évaluation des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme peuvent être : / 1° Au titre de la connaissance de la relation d'affaires : / ' le montant et la nature des opérations envisagées ; / ' la provenance des fonds ; / ' la destination des fonds ; / ' la justification économique déclarée par le client ou le fonctionnement envisagé du compte. / 2° Au titre de la connaissance de la situation professionnelle, économique et financière du client et, le cas échéant, du bénéficiaire effectif : / a) Pour les personnes physiques : / ' la justification de l'adresse du domicile à jour au moment où les éléments sont recueillis ; / ' les activités professionnelles actuellement exercées ; / ' les revenus ou tout élément permettant d'estimer les autres ressources ; / ' tout élément permettant d'apprécier le patrimoine ; / ' s'agissant des personnes mentionnées aux I, II et III de l'article R. 561-18, les fonctions ou tout élément permettant d'apprécier la nature des liens existants entre ces personnes ; / b) Pour les personnes morales : / ' la justification de l'adresse du siège social ; / ' les statuts ; ' les mandats et pouvoirs ; / ' ainsi que tout élément permettant d'apprécier la situation financière ; / c) Pour les structures de gestion d'un patrimoine d'affectation sans personnalité morale, d'une fiducie ou de tout autre dispositif juridique comparable relevant du droit étranger, un document justifiant la répartition des droits sur le capital ou sur les bénéfices de l'entité au nom de laquelle l'ouverture d'un compte ou l'exécution d'une opération est demandée. ". 
 9. Il résulte de la décision attaquée que la gérante a indiqué aux inspecteurs qu'en ce qui concerne l'apport personnel exigé auprès des clients de la SARL EMC, elle se contentait de demander la nature des fonds, sans exiger de document probant.  
 10. Les requérantes soutiennent que le grief est infondé dans la mesure où la formalisation par écrit de la mise en œuvre des mesures de vigilance résultant des dispositions citées ci-dessus n'est pas exigée par les textes. Il résulte toutefois des dispositions du cinquième alinéa de l'article R. 561-12 citées ci-dessus que les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 doivent pouvoir justifier, auprès des autorités de contrôle, de la mise en œuvre de ces mesures, ce qui implique un degré minimal de formalisation et de traçabilité qui n'a pas, en l'espèce, été respecté. Dans ces conditions, Mme A et la SARL EMC ne sont pas fondées à soutenir que la décision attaquée aurait méconnu les dispositions citées ci-dessus en ce qu'elle a retenu que ce grief était fondé. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 561-12 du code monétaire et financier : " Sous réserve de dispositions plus contraignantes, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 conservent pendant cinq ans à compter de la clôture de leurs comptes ou de la cessation de leurs relations avec eux les documents et informations, quel qu'en soit le support, relatifs à l'identité de leurs clients habituels ou occasionnels. Elles conservent également, dans la limite de leurs attributions, pendant cinq ans à compter de leur exécution, quel qu'en soit le support, les documents et informations relatifs aux opérations faites par ceux-ci, ainsi que les documents consignant les caractéristiques des opérations mentionnées à l'article L. 561-10-2. / Sans préjudice des obligations mentionnées au premier alinéa du présent article, les personnes mentionnées aux 1°, 1° ter et 1° quater de l'article L. 561-2 recueillent les informations et les données techniques relatives à l'activation, au chargement et à l'utilisation de la monnaie électronique au moyen d'un support physique et les conservent pendant une durée de cinq ans à compter de l'exécution de ces opérations. Un arrêté du ministre chargé de l'économie précise les informations et les données techniques qui sont recueillies et conservées. ". 
 12. Il résulte de la décision attaquée que Mme A a déclaré aux inspecteurs ne conserver aucun document d'identité des clients de l'agence. La circonstance que les requérantes soutiennent qu'elles respectent désormais cette obligation est sans incidence. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.  
 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 561-34 du code monétaire et financier : " En vue d'assurer le respect des obligations prévues aux chapitres Ier et II du présent titre, les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 assurent l'information régulière de leurs personnels. / Dans le même but, elles mettent en place toute action de formation utile. ".  
 14. Il résulte des dispositions mentionnées ci-dessus que la SARL EMC, en tant que personne mentionnée à l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, est tenue d'assurer l'information régulière et de mettre en place toute action de formation utile à l'attention de son personnel, auquel Mme A et les agents commerciaux indépendants appartiennent. Par suite, c'est à bon droit que la commission nationale des sanctions a retenu ce grief fondé sur l'absence non contesté de formation et d'information régulières du personnel sur les obligations liées au respect du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.  
 Sur la proportionnalité des sanctions :  
 15. Aux termes de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier : " I. - La Commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° Le blâme ; / 3° L'interdiction temporaire d'exercice de l'activité ou d'exercice de responsabilités dirigeantes au sein d'une personne morale exerçant cette activité pour une durée n'excédant pas cinq ans ; / 4° Le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle. / La sanction prévue au 3° peut être assortie du sursis. () / La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions d'euros ou, lorsque l'avantage retiré du manquement peut être déterminé, au double de ce dernier. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. / En cas de manquement par une personne mentionnée à l'article L. 561-37 à tout ou partie des obligations lui incombant en vertu du présent titre, la Commission nationale des sanctions peut également sanctionner les dirigeants de cette personne ainsi que les autres personnes physiques salariées, préposées, ou agissant pour le compte de cette personne, du fait de leur implication personnelle dans ces manquements. / II. - Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant : / 1° De la gravité et de la durée des manquements ; / 2° Du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, de sa situation financière, de l'importance des gains qu'il a obtenus ou des pertes qu'il a évitées, de son degré de coopération lors du contrôle et de la procédure devant la commission ainsi que des manquements qu'il a précédemment commis ; / 3° S'ils peuvent être déterminés, des préjudices subis par des tiers du fait des manquements. / III. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, la décision de la commission, le cas échéant le recours contre cette décision, l'issue du recours, la décision d'annulation d'une sanction précédemment imposée sont rendus publiques dans les publications, journaux ou supports désignés par la commission dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. / () ".  
 16. Mme A et la SARL EMC soutiennent que les sanctions prononcées par la Commission nationale des sanctions sont disproportionnées dès lors que les manquements ont été commis à compter du 27 mars 2014, les ventes immobilières sont de faibles montants, locales et peu exposées aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, que des mesures adaptées ont été prises suite au contrôle afin de se mettre en conformité aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment d'argent et la lutte contre le terrorisme, et compte tenu de leurs ressources financières 
 17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 14 que les manquements répétés et nombreux des requérantes à la législation en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, qui exercent leur activité dans le secteur de l'immobilier et sont tenues en conséquence à une vigilance particulière vis-à-vis de leur clientèle, présentent un caractère certain de gravité. Dans ces conditions, et à défaut d'établir leurs difficultés financières, les sanctions prononcées à leur encontre, notamment pécuniaires, ne revêtent pas de caractère disproportionné.  
 18. Enfin, si les requérantes sollicitent que les sanctions pécuniaires soient assorties d'un sursis, les dispositions de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier ne le prévoient pas.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme A et la SARL EMC est rejetée en toutes ses conclusions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A et la SARL EMC est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la société à responsabilité limitée (SARL) Estate Media Concept (EMC) et à la présidente de la Commission nationale des sanctions.  
 Délibéré après l'audience du 23 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Allio-Rousseau, présidente, 
 Mme Frelaut, première conseillère, 
 Mme Benoist, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2025. 
 La rapporteure, 
 L.-L. BENOISTLa présidente, 
 M.-P. ALLIO-ROUSSEAU 
 La greffière, 
 C. MICHAULT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière