TA44 · Président 1 : M. DURUP DE BALEINE - R. 222-13 — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 décembre 2020, le 19 juillet 2021, le 29 septembre 2021, le 15 décembre 2021 et le 26 août 2022, M. D B demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision par laquelle le préfet de Maine-et-Loire n'a pas fait droit à sa demande de communication de copies des derniers rapports d'inspection des établissements d'expérimentation animale du département de Maine-et-Loire ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de lui communiquer les documents demandés, dans les quinze jours de la notification de la décision à rendre et sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 Il soutient que :  
 - la décision attaquée émane d'une autorité incompétente ; 
 - elle n'est pas régulièrement motivée ; 
 - elle méconnaît les articles L. 300-1 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2021, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - la direction départementale de la protection des populations était compétente ; 
 - la communication demandée risquerait de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, ainsi qu'au secret industriel et commercial. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur la requête en tant qu'en cours d'instance a été communiqué à M. B le rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019. 
 Par un mémoire, enregistré le 6 janvier 2023, M. B a présenté des observations sur le moyen relevé d'office communiqué aux parties. 
 Il soutient que la communication du rapport d'inspection du 12 décembre 2019 n'a que partiellement répondu à sa demande. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code pénal ; 
 - le code de la recherche ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le décret n° 2011-1425 du 2 novembre 2011 ; 
 - l'arrêté du 1er février 2013 fixant les conditions d'agrément, d'aménagement et de fonctionnement des établissements utilisateurs, éleveurs ou fournisseurs d'animaux utilisés à des fins scientifiques et leurs contrôles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. A de Baleine en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 janvier 2023 :  
 - le rapport de M. A de Baleine, président, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier électronique du 7 mai 2020, M. B a demandé à la direction départementale de la protection des populations de Maine-et-Loire, et par suite et nécessairement au préfet de Maine-et-Loire, de lui communiquer des copies numériques des derniers rapports d'inspection de chacun des établissements de ce département pratiquant l'expérimentation animale. Il n'a pas été fait droit à cette demande, dont la Commission d'accès aux documents administratifs a été saisie le 27 juillet 2020 et qui a émis son avis le 29 octobre 2020.  
 Sur l'étendue du litige :  
 2. Le préfet de Maine-et-Loire fait valoir qu'à la suite de l'intervention de cet avis du 29 octobre 2020 et le 24 novembre 2020, a été communiqué à M. B le dernier rapport d'inspection, n° 19-109662 du 12 décembre 2019, d'un établissement utilisant des animaux à des fins scientifiques situé en Maine-et-Loire. Il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que ce document aurait effectivement été communiqué, à la date dont fait état le préfet, à M. B, qui fait valoir, sans être contesté sur ce point, ne pas avoir reçu cette communication. Toutefois, le préfet ayant produit ce rapport, il a été communiqué en cours d'instance à M. B, qui en a accusé réception le 30 juin 2021. Le rapport ainsi communiqué occulte le nom de l'inspecteur, l'adresse de l'établissement et le nom des interlocuteurs. Il en résulte que, dans la mesure et les limites de la communication de ce rapport, les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par M. B sont, désormais, sans objet. 
 Sur le surplus des conclusions à fin d'annulation :  
 3. Aux termes de l'article R. 214-104 du code rural et de la pêche maritime : " Les agents mentionnés à l'article R. 206-1 et au 1° de l'article R. 206-2 sont habilités à exercer dans les établissements utilisateurs, les établissements éleveurs et les établissements fournisseurs le contrôle de l'application des dispositions de cette section. / Les établissements éleveurs, fournisseurs et utilisateurs sont inspectés de façon régulière selon les modalités définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et de la recherche et du ministre de la défense. ".  
 4. Il résulte de ces dispositions que les établissements procédant à des expérimentations animales à des fins scientifiques font l'objet d'inspections régulières réalisées par des agents de l'Etat du département où ces établissements sont implantés et qui donnent lieu à un rapport d'inspection, ainsi que le prescrivent les dispositions du dernier alinéa de l'article 5 du l'arrêté du 1er février 2013 visé ci-dessus. 
 5. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ".  
 6. Aux termes de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont pas communicables : / () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () / d) A la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations ; / () / h) Ou sous réserve de l'article L. 124-4 du code de l'environnement, aux autres secrets protégés par la loi. ". Selon l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".  
 7. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 8. Un document administratif détenu par une collectivité publique est soumis au droit d'accès prévu par l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous les réserves notamment prévues par le 2° de l'article L. 311-5 et l'article L. 311-6 du même code et, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article L. 311-7 de ce code. En application de ces dispositions, doivent ainsi être disjoints ou occultés les éléments dont la communication porterait atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des personnes, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente, à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ou à la protection de la vie privée de personnes ou lorsque ces éléments portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou font apparaître le comportement d'une personne dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, sauf à ce que ces disjonctions ou occultations privent d'intérêt la communication de ce document. 
 9. Les rapports d'inspection dont la communication est demandée se rattachent à la mission de service public exercée par les services de la direction départementale de la protection des populations de Maine-et-Loire. Ils constituent ainsi des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ils sont, par suite, communicables à M. B en application de l'article L.311-1 du même code, sous les réserves prévues par les articles L. 311-5 et L. 311-6 citées au point 6. Le préfet de Maine-et-Loire ne contestant pas ne pas avoir transmis l'ensemble des derniers rapports d'inspection de chacun des établissements pratiquant l'expérimentation animale sur le territoire de ce département, et ne faisant pas valoir que de tels documents seraient inexistants, son refus de communiquer ceux de ces documents autres que celui déjà communiqué à M. B en cours d'instance est entaché d'illégalité. 
 10. Le préfet de Maine-et-Loire soutient que la communication au requérant des rapports d'inspection demandés risquerait, compte tenu de l'hostilité de personnes ou organisations se disant " antispécistes " au recours à l'expérimentation animale, comme des actions ou des modes opératoires déjà constatés de la part de ces personnes ou organisations, de conduire à divulguer de tels documents au public, de mener à l'identification des établissements concernés et à la survenance d'intrusions dans ces établissements, faisant courir un risque à la sécurité des personnes qui y travaillent, aux personnes morales concernées et à la sécurité publique en général. Il soutient également que la communication de tels rapports porterait atteinte au secret industriel et commercial. 
 11. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que la communication à un tiers des rapports d'inspection des établissements autorisés à pratiquer l'expérimentation animale porterait effectivement atteinte à la sécurité des personnes ou à la sécurité publique, dès lors que la seule communication de tels documents n'est pas, par elle-même, de nature à favoriser des dénonciations, intrusions, dégradation ou d'autres actes de malveillance à l'encontre des établissements concernés, des personnes physiques y travaillant ou des agents de l'administration en assurant l'inspection. En outre, le contexte de sensibilité sociétale accrue en matière de protection du bien-être animal, pour avéré qu'il serait, ne permet pas de regarder les établissements qui mènent des expérimentations animales et les personnes physiques qui y exercent leur activité professionnelle comme ayant, en ces seules qualités, un comportement tel que la simple divulgation de leur identité serait, par elle-même, susceptible de leur porter préjudice au sens des dispositions du 3° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, il n'est pas établi que les rapports en cause contiendraient des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable au sens des dispositions du 2° de l'article L. 311-6 du même code. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la divulgation des mentions relatives à la dénomination et aux coordonnées des établissements, aux dates des rapports, aux éventuelles non-conformités relevées par les inspecteurs ou aux commentaires relatifs à chaque point de contrôle inspecté, serait de nature à porter atteinte à la vie privée des personnes morales concernées, en méconnaissance des dispositions du 1° de l'article L. 311-6 du même code.   
 12. En outre, les mentions relatives à la dénomination et aux coordonnées des établissements, aux dates des rapports, aux conformités ou éventuelles non-conformités relevées par les inspecteurs ou aux commentaires relatifs à chaque point de contrôle inspecté, ne portent pas atteinte au secret des affaires, au sens du 1° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il en va de même de la simple mention des titres ou des références de projets scientifiques, y compris dans le cas où ces projets sont soumis à l'avis favorable d'un comité d'éthique. Sont, en revanche, protégées par le secret des affaires, au même sens, et en conséquence doivent être occultées, les mentions des rapports d'inspection qui comporteraient une description, même sommaire, de procédés, process ou techniques scientifiques ou industrielles, une telle description ne résultant en revanche pas de la seule mention du titre ou de la référence d'un projet scientifique ou industriel, dès lors que cette mention n'est pas assortie d'une explicitation, même sommaire, du contenu technique de ces projets. 
 13. Le préfet de Maine-et-Loire soutient également que certains établissements pratiquant des activités d'expérimentation animale comportent des zones à régime restrictif, délimitées en leur sein en application des dispositions des article 413-7 et R. 413-5-1 du code pénal, du décret du 2 novembre 2011 portant application de l'article 413-7 du code pénal et relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation, et dans lesquelles sont applicables les dispositions de l'arrêté du juillet 2012 relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation. Cependant, la communication d'un rapport d'inspection d'un établissement admis à recourir à l'expérimentation animale est sans incidence sur la possibilité d'y délimiter des zones à régime restrictif, sur l'existence des zones à régime restrictif qui, le cas échéant, y auraient été délimitées, sur les règles d'accès à de telles zones ainsi que sur la répression de la méconnaissance de ces règles. Toutefois, dans le cas où un tel rapport d'inspection ferait mention de l'existence de telles zones à régime restrictif au sein de l'établissement inspecté, la divulgation d'une telle mention porterait atteinte à la sécurité publique et cette mention devrait alors, conformément à l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultée, une telle occultation n'étant pas propre à priver d'intérêt la communication d'un tel document. 
 14. En revanche, la protection de la vie privée des personnes physiques qui exercent une activité professionnelle dans des établissements qui accueillent des expérimentations sur les animaux ainsi que celle des rédacteurs des rapports dont la communication est sollicitée commande l'occultation de leurs identités et de tout élément de nature à permettre leur identification, en vertu des dispositions des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration. C'est, dès lors, à bon droit que, dans le rapport communiqué en cours d'instance à M. B, l'administration a occulté les mentions permettant d'identifier les personnes physiques citées dans ce document, sans avoir eu l'obligation de motiver le recours à une telle occultation, qui ne peut être regardée comme une décision défavorable au sens des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 15. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, M. B est fondé à demander l'annulation, d'une part, de la décision du préfet de Maine-et-Loire refusant de lui communiquer l'ensemble des derniers rapports d'inspection de chacun des établissements pratiquant l'expérimentation animale dans le département de Maine-et-Loire, autres que celui n° 19-109662 du 12 décembre 2019 et, d'autre part, de la décision de lui communiquer celui du 12 décembre 2019 en y occultant des mentions autres que celles permettant d'identifier les personnes physiques citées dans ce rapport et celles protégées, le cas échéant, par le secret des affaires, telles que spécifiées au point 12 ci-dessus, ou qui feraient état de l'existence de zones à régime restrictif. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 16. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ". 
 17. Compte tenu de ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que le préfet de Maine-et-Loire communique à M. B le dernier rapport d'inspection de chacun des établissements d'expérimentation animale situés dans le département, avec occultation des seules mentions permettant l'identification de toute personne physique citée dans ces rapports et des mentions protégées par le secret des affaires telles que spécifiées au point 12 ci-dessus ou qui feraient état de l'existence de zones à régime restrictif, par l'un des moyens mentionnés par les dispositions de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration, M. B ayant demandé une communication par courrier électronique, ces documents étant disponibles sous forme électronique. Elle implique également la communication à l'intéressé d'une copie du rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019 avec occultation des seules mêmes mentions permettant une telle identification, protégées par ce secret ou faisant état de l'existence de telles zones. Il y a lieu de lui adresser une injonction en ce sens et de lui impartir, pour ce faire, un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête dans la mesure et les limites de la communication en cours d'instance à M. B du rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019. 
 Article 2 : La décision par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a refusé de communiquer à M. B les derniers rapports d'inspection de chacun des établissements pratiquant l'expérimentation animale dans le département de Maine-et-Loire, autres que le rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019, est annulée. 
 Article 3 : Il est enjoint au préfet de Maine-et-Loire de communiquer à M. B le dernier rapport d'inspection de chacun des établissements d'expérimentation animale situés dans le département de Maine-et-Loire, à l'exception du rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019, avec occultation des seules mentions permettant l'identification de toute personne physique citée dans ces rapports et des mentions protégées par le secret des affaires telles que spécifiées au point 12 du présent jugement ou de celles qui feraient état de l'existence de zones à régime restrictif, dans un délai de trois mois à compter de sa notification. 
 Article 4 : Il est enjoint au préfet de Maine-et-Loire de communiquer à M. B le rapport d'inspection n° 19-109662 du 12 décembre 2019, avec occultation des seules mentions permettant l'identification de toute personne physique citée dans ces rapports et des mentions protégées par le secret des affaires telles que spécifiées au point 12 du présent jugement ou de celles qui feraient état de l'existence de zones à régime restrictif, dans un délai de trois mois à compter de sa notification. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie en sera adressée au préfet de Maine-et-Loire et à la Commission d'accès aux documents administratifs. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 Le magistrat désigné, 
 A. A de BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER        
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,