TA93 · 8ème chambre — 6 octobre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 30 novembre 2020 et des mémoires complémentaires enregistrés les 26 mai, 21 juin, 3 juillet, 14 novembre, 10 décembre 2021, 21 décembre 2021 et 15 septembre 2022, ces deux derniers mémoires n'ayant pas été communiqués, M. C demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 14 février 2020 conjointement adopté par les maires du Pré Saint-Gervais, des Lilas et de Patin, réglementant la vitesse des véhicules sur le territoire de la commune du Pré Saint-Gervais, ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux ;  
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision du maire rejetant implicitement sa demande formulée le 16 décembre 2020 ; 
 3°) de déclarer nulle et non avenue la décision révélée et matériellement inexistante ayant pour objet la mise en place d'une zone 30 et deux zones de rencontre sur le territoire communal du Pré Saint-Gervais ; 
 4°) à titre subsidiaire, de mettre à la charge de la commune du Pré Saint-Gervais une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - sa requête est recevable ; il justifie d'un intérêt pour agir suffisant en qualité d'habitant de la commune et d'automobiliste titulaire du permis de conduire ; sa requête initiale dirigée contre l'arrêté du 14 février 2020 a été introduite dans les délais et respecte les exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; aucun accusé de réception conforme aux exigences de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration ne lui a été délivré s'agissant de sa demande formulée par un courrier du 16 décembre 2020, et aucun délai ne lui est donc opposable à ce titre ; aucun délai ne lui est opposable enfin s'agissant de la décision révélée par la matérialisation des zones de circulation, qui n'a pas été publiée ; 
 S'agissant de l'arrêté du 14 février 2020 : 
 - l'arrêté est entaché d'une violation de la loi en ce qu'il a un effet rétroactif ; 
 - il est entaché d'erreur de droit en méconnaissance des articles R. 411-3-1 et R. 411-4 du code de la route ; 
 - il est entaché d'erreur de droit en méconnaissance de l'article R. 110-2 du code de la route ; 
 - il manque de clarté et méconnaît, de par son article 6, l'" objectif d'intelligibilité de la loi pénale " ; 
 - il est entaché d'illégalité dans la mesure où la rue Charles-Nodier n'est pas citée parmi les voies publiques dont l'axe délimite le territoire des communes limitrophes et que l'arrêté ne réglemente donc la vitesse des véhicules sur cette voie que partiellement ; 
 - il est entaché d'un détournement de procédure ; 
 S'agissant du refus implicite opposé à la demande du 16 décembre 2020 : 
 - il est entaché d'une violation de la loi en ce que l'arrêté du 14 février 2020 a un effet rétroactif ; 
 - il est entaché d'illégalité dans la mesure où la rue Charles-Nodier n'est pas citée dans l'arrêté parmi les voies publiques dont l'axe délimite le territoire des communes limitrophes et que l'arrêté ne réglemente donc la vitesse des véhicules sur cette voie que partiellement ; 
 - il est entaché d'illégalité en ce que le maire ne pouvait légalement refuser le remplacement des panneaux de type B 30 par des panneaux de type B 14 pour la zone 30, et des panneaux de type B 52 par des panneaux de type B 14 pour les zones de rencontre, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-25 du code de la route ; 
 S'agissant de la décision révélée par le refus du maire de faire droit à sa demande du 16 décembre 2020 : 
 - cette décision est dépourvue d'existence matérielle, n'emporte aucun effet juridique et doit être déclarée nulle et non avenue. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 février 2021, la commune du Pré Saint-Gervais conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête n'est pas recevable ; elle est tardive ; par ailleurs, la requête n'est pas motivée ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la route ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période ; 
 - l'arrêté du 24 novembre 1967 relatif à la signalisation des routes et des autoroutes, modifié ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 septembre 2022 : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. Terme, rapporteur public, 
 - les observations de M. C et de M. B, représentant la commune du Pré Saint-Gervais. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le maire du Pré Saint-Gervais a, par un arrêté du 14 février 2020 conjointement signé par les maires de Pantin et des Lilas, limité la vitesse des véhicules sur l'ensemble du territoire de la commune ainsi que sur certaines rues limitrophes communes à Pantin et aux Lilas, à 30 kilomètres par heure, excepté deux voies expressément mentionnées pour lesquelles la vitesse a été fixée à 10 kilomètres par heure, précisant que le double sens cyclable est autorisé sur toutes les voies équipées de la signalisation adéquate. Par un courrier reçu par les services de la commune du Pré Saint-Gervais le 26 août 2020, M. C, habitant de cette commune, a exercé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté. Par un courrier du 25 septembre 2020, qui aurait été notifié au requérant le 28 septembre suivant, le maire de la commune a rejeté ce recours gracieux. Par un courrier du 16 décembre 2020, réceptionné par les services de la commune le 21 décembre suivant, M. C a demandé la modification de la signalisation routière et le remplacement des panneaux apposés de type B 30 (zone 30) et B 52 (zones de rencontre) par l'installation de panneaux de type B 14 (limitation de vitesse). C demande l'annulation, à titre principal, de l'arrêté du 14 février 2020 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux, et, à titre subsidiaire, de la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté sa demande formulée dans son courrier du 16 décembre 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'arrêté du 14 février 2020 des maires du Pré Saint-Gervais, Pantin et des Lilas : 
 S'agissant des fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 susvisée dispose : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ". L'article 2 de cette ordonnance dispose : " Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois ". 
 3. L'arrêté en litige, daté du 14 février 2020, a fait l'objet le même jour d'un affichage de nature à déclencher le délai de recours. En application des dispositions précitées de l'ordonnance du 25 mars 2020, le délai de recours de deux mois, qui aurait dû expirer le  
 15 avril 2020 par application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, soit pendant la période mentionnée à l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020, a été prolongé, en vertu de l'article 2 de ce texte, jusqu'au 24 août 2020. Le requérant a introduit un recours gracieux par un courrier daté du 20 août 2020, déposé aux services postaux le même jour et qui, en dépit de la circonstance qu'il a été distribué aux services de la commune le 26 août suivant, a donc été déposé de telle sorte qu'il puisse raisonnablement être réceptionné par les services de la commune avant l'expiration du délai. Ce recours gracieux a ainsi prorogé une nouvelle fois le délai de recours. Le maire de la commune a rejeté explicitement ce recours gracieux par un courrier du 25 septembre 2020, dont le pli aurait été, sans que cette date ne ressorte au demeurant des pièces du dossier, avisé le 28 septembre 2020 au requérant, sans que celui-ci ne le réclame ensuite. Le délai de recours expirait donc au plus tôt le 30 novembre 2020, le 29 novembre étant un dimanche. La requête ayant été introduite le 30 novembre 2020, la fin de non-recevoir opposée par la commune du Pré Saint-Gervais, tirée de la tardiveté de la requête, ne peut qu'être écartée. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". 
 5. La requête initiale déposée par M. C tend explicitement à l'annulation de l'arrêté du 14 février 2020 du maire de la commune réglementant la vitesse de circulation sur le territoire de celle-ci, et contient des moyens clairement énoncés. La requête satisfait ainsi aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative. La fin de non-recevoir tirée du défaut de motivation de la requête opposée par la commune du Pré Saint-Gervais doit être écartée. 
 S'agissant de la légalité de l'arrêté : 
 6. Aux termes de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. A l'extérieur des agglomérations, le maire exerce également la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation () ". L'article L. 2213-1-1 de ce code dispose : " Sans préjudice de l'article L. 2213-1, le maire peut, par arrêté motivé, fixer pour tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation publique une vitesse maximale autorisée inférieure à celle prévue par le code de la route, eu égard à une nécessité de sécurité et de circulation routières, de mobilité ou de protection de l'environnement ". 
 7. L'article R. 110-2 du code de la route, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté en litige, dispose : " Pour l'application du présent code, les termes ci-après ont le sens qui leur est donné dans le présent article : () / - zone de rencontre : section ou ensemble de sections de voies en agglomération constituant une zone affectée à la circulation de tous les usagers. Dans cette zone, les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur les véhicules. La vitesse des véhicules y est limitée à 20 km/ h. Toutes les chaussées sont à double sens pour les cyclistes et les conducteurs d'engins de déplacement personnel motorisés, sauf dispositions différentes prises par l'autorité investie du pouvoir de police. Les entrées et sorties de cette zone sont annoncées par une signalisation et l'ensemble de la zone est aménagé de façon cohérente avec la limitation de vitesse applicable. / - zone 30 : section ou ensemble de sections de voies constituant une zone affectée à la circulation de tous les usagers. Dans cette zone, la vitesse des véhicules est limitée à 30 km/ h. Toutes les chaussées sont à double sens pour les cyclistes et les conducteurs d'engins de déplacement personnel motorisés, sauf dispositions différentes prises par l'autorité investie du pouvoir de police. Les entrées et sorties de cette zone sont annoncées par une signalisation et l'ensemble de la zone est aménagé de façon cohérente avec la limitation de vitesse applicable ". Aux termes de l'article R. 411-3 de ce code : " L'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation détermine le périmètre des aires piétonnes et fixe les règles de circulation à l'intérieur de ce périmètre ".  Aux termes de l'article R. 411-3-1 du même code : " Le périmètre des zones de rencontre et leur aménagement sont fixés par arrêté pris par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation après consultation des autorités gestionnaires de la voirie concernée et, s'il s'agit d'une section de route à grande circulation, après avis conforme du préfet. / Les règles de circulation définies à l'article R. 110-2 sont rendues applicables par arrêté de l'autorité détentrice du pouvoir de police constatant l'aménagement cohérent des zones et la mise en place de la signalisation correspondante ". L'article R. 411-4 de ce code dispose : " Le périmètre des zones 30 et leur aménagement sont fixés par arrêté pris par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation après consultation des autorités gestionnaires de la voirie concernée et, s'il s'agit d'une section de route à grande circulation, après avis conforme du préfet. / Les règles de circulation définies à l'article R. 110-2 sont rendues applicables par arrêté de l'autorité détentrice du pouvoir de police constatant l'aménagement cohérent des zones et la mise en place de la signalisation correspondante ". Aux termes de l'article R. 411-8 de ce code : " Les dispositions du présent code ne font pas obstacle au droit conféré par les lois et règlements aux () maires de prescrire, dans la limite de leurs pouvoirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la circulation routière l'exige. Pour ce qui les concerne, () les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l'intérêt de l'ordre public. / Lorsqu'ils intéressent la police de la circulation sur les voies classées à grande circulation, les arrêtés du président du conseil départemental ou du maire fondés sur le premier alinéa sont pris après avis du préfet ". Enfin l'article R. 413-1 du même code dispose : " Lorsqu'elles sont plus restrictives, les vitesses maximales édictées par l'autorité investie du pouvoir de police prévalent sur celles autorisées par le présent code ". Enfin, aux termes de l'article R. 415-11 du code de la route : " Tout conducteur est tenu de céder le passage, au besoin en s'arrêtant, au piéton s'engageant régulièrement dans la traversée d'une chaussée ou manifestant clairement l'intention de le faire ou circulant dans une aire piétonne ou une zone de rencontre. / Le fait, pour tout conducteur, de ne pas respecter les règles de priorité fixées au présent article est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe. / Tout conducteur coupable de cette infraction encourt également la peine complémentaire de suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire, cette suspension pouvant être limitée à la conduite en dehors de l'activité professionnelle. / Cette contravention donne lieu de plein droit à la réduction de six points du permis de conduire ". 
 8. En premier lieu, le requérant est fondé à soutenir que l'arrêté, expressément daté du 14 février 2020 et de nature réglementaire, est entaché d'une rétroactivité illégale en tant qu'il prend effet, en vertu de son article 2, au 12 février 2020. 
 9. En deuxième lieu, si l'arrêté en litige, qui vise les dispositions de l'article  
 L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales relatif au pouvoir de police de la circulation du maire, vise également les articles R. 411-3 et R. 411-4 du code de la route respectivement relatifs aux périmètres des aires piétonnes et des zones 30, il ne peut toutefois être regardé, eu égard à ses motifs et à son dispositif, lesquels ne mentionnent aucunement la mise en place d'une zone 30 et de zones de rencontre, comme fixant le périmètre et rendant applicable de telles zones sur le territoire de la commune. L'arrêté se borne en effet à fixer en son article 2 à 30 km/h la vitesse autorisée sur l'ensemble du territoire de la commune ainsi que sur certaines voies limitrophes, à l'exception de deux voies expressément citées à son article 3, pour lesquelles la vitesse de circulation est limitée à 10 km/h.  
 10. Dans ces conditions, le requérant ne peut, en tout état de cause, utilement soutenir que la mise en place d'une zone 30 et de zones de rencontre ne pouvaient se faire que par l'édiction de deux arrêtés distincts portant sur chacun de ces types de zone, ou que l'arrêté en litige, en ce qu'il met en place une zone 30 et des zones de rencontre par un arrêté unique et ne précise aucunement les aménagements de ces zones, méconnaîtrait les articles R. 411-3-1 et R. 411-4 du code de la route qui prévoient l'édiction de deux arrêtés consécutifs. Il ne peut davantage utilement soutenir que les voies de circulation pour lesquelles la vitesse a été limitée par l'arrêté en litige à 10 km/h constituent des zones de rencontre pour lesquelles, en application de l'article R. 110-2 du code de la route, la vitesse aurait dû en principe être fixée à 20 km/h. De même, M. C ne peut utilement soutenir que l'arrêté, en tant qu'il n'indique pas expressément que les voies de circulation où la vitesse est limitée à 10 km/h constituent des zones de rencontre et que les usagers ne sont ainsi pas mis en mesure de savoir si l'article R. 415-11 du code de la route  est applicable à ces voies de circulation, méconnaîtrait, en son article 6 qui prévoit que " les infractions au présent arrêté seront poursuivies et réprimées conformément aux lois et règlements en vigueur ", l' " objectif d'intelligibilité de la loi pénale ". Ces moyens, tous inopérants, doivent donc être écartés. 
 11. En troisième lieu, la police de la circulation sur une voie communale dont l'axe délimite les territoires de deux communes doit être exercée en commun par les maires de ces communes et la réglementation doit être édictée sous forme soit d'arrêtés concordants signés par chacun d'eux, soit d'un arrêté unique signé par les deux maires.  
 12. Le requérant soutient que la rue Charles Nodier, voie à sens unique qui marque la limite entre les communes du Pré Saint-Gervais et de Pantin, n'est pas mentionnée à l'article 2 de l'arrêté en litige, parmi les voies dont la vitesse de circulation est limitée " y inclus sur le territoire pantinois et lilasien ", alors que cet article prévoit que la vitesse de circulation est limitée à 30 km/h " sur l'ensemble du territoire communal " du Pré Saint-Gervais. Cependant, si cette voie délimite effectivement les territoires respectifs des communes du Pré Saint-Gervais et de Pantin, l'arrêté, au demeurant conjointement signé par les maires du Pré Saint-Gervais et de Pantin, doit être regardé comme ayant fixé la vitesse maximale sur l'ensemble du territoire communal du Pré Saint-Gervais, excluant les voies limitrophes autres que celles expressément énumérées audit article 2. Il en résulte que l'arrêté n'a aucunement réglementé la vitesse de circulation sur tout ou partie de la rue Charles Nodier et que cette circonstance est dépourvue d'incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué.  
 13. En quatrième lieu, il n'est pas établi que l'arrêté litigieux serait entaché d'un détournement de procédure.  
 14. Il résulte de ce qui précède que M. C est seulement fondé à soutenir que l'arrêté du 14 février 2020 doit être annulé en tant qu'il prend effet rétroactivement au  
 12 février 2020. 
 En ce qui concerne le refus implicite opposé au courrier du 16 décembre 2020 : 
 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la communication publique de la commune du Pré Saint-Gervais par l'intermédiaire de tracts et via les réseaux sociaux, ainsi au demeurant que d'un constat d'huissier daté du 7 juillet 2021, que des panneaux " zone 30 " et " zone de rencontre " ont été mis en place à la suite de l'édiction de l'arrêté du 14 février 2020 et en exécution de celui-ci sur le territoire de la commune. Or, ainsi qu'il a précédemment été dit, cet arrêté ne peut être regardé comme ayant mis en place une zone 30 ainsi que deux zones de rencontre. Dans ces conditions, comme le soutient le requérant, en refusant de mettre en place des panneaux de limitation de vitesse de type B 14, au sens de l'arrêté du 24 novembre 1967 susvisé et de l'instruction interministérielle sur la signalisation routière du 22 octobre 1963 modifiée, à la place des panneaux de type B 30 et B 52 mis en place sur le territoire de la commune et signalant l'entrée d'une zone à vitesse limitée à 30 km/h ou d'une zone de rencontre, le maire a entaché sa décision implicite d'illégalité. 
 16. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens dirigés à son encontre, la décision implicite de refus de faire droit à la demande de M. C formulée par courrier du 16 décembre 2020 de modification de la signalisation routière sur le territoire communal doit être annulée. 
 En ce qui concerne la demande en déclaration d'inexistence : 
 17. Le requérant soutient que le refus implicite du maire du Pré Saint-Gervais de modifier la signalisation routière sur le territoire de la commune né du silence gardé par cette autorité sur sa demande formulée le 16 décembre 2020, en remplaçant les panneaux signalant l'entrée d'une zone à vitesse limitée à 30 km/h et d'une zone de rencontre par des panneaux de limitation de vitesse, révèle l'existence d'une décision de mise en place de telles zones dépourvue d'existence matérielle et qui devrait pour cette raison être déclarée nulle et non avenue. Cependant, quand bien même, comme il a été dit plus avant, la signalisation mise en place par la commune du Pré Saint-Gervais est irrégulière, au regard de la portée de l'arrêté litigieux, cette signalisation a été mise en place pour l'application dudit arrêté. Dans ces conditions, le refus implicite du maire de la commune de modifier la signalisation ne peut être regardé comme révélant une décision de mettre en place une zone à vitesse limitée à 30 km/h et des zones de rencontre. Les conclusions à fin de déclaration d'inexistence formulées par le requérant dans son mémoire du 21 juin 2021 doivent donc être rejetées. 
 Sur les frais de l'instance : 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par les parties. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 14 février 2020 du maire de la commune du Pré Saint-Gervais est annulé en tant qu'il a une portée rétroactive au 12 février 2020. 
 Article 2 : La décision implicite de refus du maire du Pré Saint-Gervais née du silence gardé sur la demande de M. C formulée par un courrier du 16 décembre 2020 de remplacement des panneaux de limitation de vitesse est annulée. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune du Pré Saint-Gervais sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à la commune du Pré Saint-Gervais, à la commune des Lilas et à la commune de Pantin. 
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Gauchard, président, 
 M. Breuille, conseiller, 
 Mme Fabre, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 L. D 
 Le président, 
 Signé 
 L. Gauchard       La greffière, 
 Signé 
 S. Jarrin 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.