TA75 · 3e Section - 1re Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 22 septembre 2020 et le 30 août 2022, la société CAFOM, représentée par Me Trillat, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 6 759 559,29 euros, majorée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices financiers subis par plusieurs magasins du groupe du fait des fermetures administratives décidées par le gouvernement pour faire face à la crise sanitaire de la Covid-19 entre le 15 mars et le 11 mai 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 20 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 3°) de condamner l'Etat aux entiers dépens.  
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques ;  
 - les magasins à l'enseigne DARTY, BUT et HABITAT ont subi un préjudice anormal et spécial ;  
 - elle a subi une perte d'exploitation totale évaluée à 6 759 559,29 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2022, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le groupe CAFOM ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 27 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ;  
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; 
 - l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B ; 
 - les conclusions de Mme Ménéménis, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Trillat, représentant la société CAFOM et de M. A, représentant le ministre de la santé et de la prévention.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société anonyme CAFOM, exploite notamment en outre-mer les magasins franchisés Darty, But et Habitat. L'article 1er de l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, puis l'article 8 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 modifié prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ont prévu que les magasins de vente et centres commerciaux, ne pouvaient plus accueillir du public jusqu'au 15 avril 2020 puis jusqu'au 11 mai 2020, sauf pour leurs activités de livraison et de retraits de commandes. Après avoir présenté une demande indemnitaire préalable, reçue le 27 mai 2020, le groupe CAFOM demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme correspondant à la perte d'exploitation des magasins Darty, But et Habitat qu'il exploite, sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques.  
 2. En vertu de l'application successive de l'article 1er de l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 et de l'article 8 du décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 modifié prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les magasins de vente et les centres commerciaux ont été fermés au public jusqu'au 11 mai 2020, sauf pour leurs activités de livraison et de retraits de commandes. Ces dispositions règlementaires ont été prises sur le fondement respectivement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, dans sa version alors applicable, aux termes duquel " En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population.() " et de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, créé par la loi n°2020-290 du 23 mars 2020, aux termes duquel le premier ministre peut, par décret, notamment, ordonner la fermeture provisoire d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité.  
 3. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, une société exploitant des magasins de vente dont la fermeture a été ordonnée sur les pouvoirs de police dévolus au premier ministre et au ministre chargé de la santé par les dispositions précitées, est fondée à demander l'indemnisation du dommage qu'elle a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé.  
 4. D'une part, le préjudice de perte d'exploitation invoqué par la société CAFOM ne revêt pas un caractère spécial dès lors que tous les magasins de vente, à l'exception de ceux vendant des produits de première nécessité dont la liste a été fixée par décret, et tous les centres commerciaux étaient concernés par cette fermeture. D'autre part, pour établir la réalité de son préjudice lié à la perte d'exploitation, la société CAFOM produit la comparaison du chiffre d'affaires et de la marge brute effectués par l'ensemble des magasins qu'elle exploite, entre le 18 mars et le 12 mai 2019 et sur cette même période en 2020 mais sans préciser la perte de chiffre d'affaires propre aux magasins Darty, Habitat et But. En outre, la société requérante ne fait pas référence à l'impact sur les ventes de l'année 2020 des restrictions de déplacement et des jauges mises en place dans les magasins en raison de la crise sanitaire. Elle n'évoque pas non plus, le montant des aides financières de l'Etat qu'elle aurait perçues, ni le montant des ventes par internet. Enfin, la circonstance que sur cette même période, les supermarchés et hypermarchés ont pu rester ouverts alors même qu'ils vendaient, outre des produits de première nécessité, notamment des produits d'électroménager, électroniques ou informatiques, est sans incidence sur l'appréciation du caractère anormal du préjudice invoqué. Dans ces conditions, la société CAFOM n'établit pas avoir subi un préjudice anormal et spécial. Elle n'est ainsi pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus covid-19. 
 5. Il résulte de tout ce qui précède que la société CAFOM n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 6 759 559,29 euros, en réparation des préjudices financiers subis par plusieurs magasins du groupe du fait des fermetures administratives décidées par le gouvernement pour faire face à la crise sanitaire de la Covid-19 entre le 15 mars et le 11 mai 2020. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. La présente instance n'ayant pas occasionné de dépens, les conclusions présentées à ce titre par la société CAFOM ne peuvent qu'être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société CAFOM est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société CAFOM et au ministre de la santé et de la prévention.  
 Délibéré après l'audience du 30 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Giraudon, présidente, 
 - Mme Marcus, première conseillère, 
 - Mme Castéra, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.  
 La rapporteure, 
 A. B 
 La présidente, 
 M.-C. GiraudonLe greffier, 
 Y. Fadel 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.