TA75 · 2e Section - 1re Chambre — 31 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une décision du 27 novembre 2020, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a renvoyé au tribunal administratif de Paris le jugement des conclusions indemnitaires comprises dans la requête n° 416853, présentées par la société Direct Energie, devenue TotalEnergies Gaz et Electricité France (ci-après " TotalEnergies ").  
 Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réponse et un mémoire en réplique enregistrés au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat les 26 décembre 2017, 26 mars 2018, 27 novembre 2019 et 8 octobre 2020, ainsi que par deux mémoires enregistrés au greffe du tribunal administratif de Paris les 22 février et 21 mars 2022, la société TotalEnergies, représentée par Mes Glaser, Fréget et Perrotet demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 513 000 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison du maintien de la réglementation relative aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel, incompatible avec le droit de l'Union européenne ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - en maintenant, après le 1er janvier 2010, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel, incompatibles avec le droit de l'Union européenne, tel que l'a jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux dans sa décision du 19 juillet 2017, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, n° 370321, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;  
 - la faute de l'Etat lui a causé un préjudice direct et certain évalué à 513 000 000 euros et consistant, en substance, dans la perte des recettes qu'elle aurait réalisées dans une situation de concurrence normale, dans laquelle les nombres de ses clients et ses marges auraient été sensiblement supérieurs ;  
 - à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat est susceptible d'être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques en raison du préjudice anormal et spécial qu'elle a subi du fait du maintien de la réglementation litigieuse.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 21 décembre 2018 et 22 février 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à la minoration des préjudices dont la requérante demande réparation.  
 Il soutient que :  
 - la faute de l'Etat ne saurait en tout état de cause être reconnue que pour la période antérieure à la conclusion du contrat de service public signé en 2015 avec Engie ; 
 - le préjudice dont se prévaut la requérante est purement éventuel et dénué de lien de causalité direct avec la faute invoquée ; 
 - ce préjudice est en tout état de cause surévaluée ; 
 - la créance dont se prévaut la requérante est prescrite.  
 Par une ordonnance du 23 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 avril 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la directive 2003/55CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 ; 
 - la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ; 
 - la loi n° 2019-1147 du 9 novembre 2019 ; 
 - le décret n° 2013-400 du 16 mai 2013 modifiant le décret n° 2009-1603 du 18 décembre 2009 ; 
 - le décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 ; 
 - l'arrêt du 7 septembre 2016 de la Cour de justice de l'Union européenne rendu dans l'affaire C-121/15 " ANODE " ; 
 - la décision du 19 juillet 2017 du Conseil d'Etat statuant au contentieux rendue dans l'affaire n° 370321 " ANODE " ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus, au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Halard, premier conseiller,  
 - les conclusions de M. Mazeau, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Perrotet, pour TotalEnergies. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier du 29 août 2017 adressé au Premier ministre, la société Direct Energie, aux droits de laquelle est par la suite venue la société TotalEnergies, lui a notamment demandé de l'indemniser du préjudice qu'elle aurait subi du fait de l'application de la réglementation relative aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel, à savoir les articles L. 445-1 à L. 445-6 du code de l'énergie dans leurs rédactions issues de l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 et de la loi n° 2014-344 du 17 mai 2014, ainsi que le décret n° 2009-1603 du 18 décembre 2009 dans sa version initiale et sa version modifiée par le décret n° 2013-400 du 16 mai 2013, et les articles R. 445-1 à R. 445-7 du code de l'énergie alors en vigueur. Sa réclamation préalable ayant été implicitement rejetée, la société TotalEnergies demande au tribunal, par la présente requête, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 513 000 000 d'euros en réparation de ce préjudice.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale :  
 2. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. " Aux termes de son article 2 : " La prescription est interrompue par : () Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance () ". 
 3. La créance dont se prévaut la requérante trouve son fait générateur dans le maintien, selon elle, de la réglementation relative aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel après le 1er janvier 2010. Aussi le délai de prescription de quatre ans qui courait à compter du 1er janvier 2011 a-t-il en tout état de cause été interrompu par le recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation du décret du 16 mai 2013, dans lequel était contestée la conformité de cette réglementation au droit de l'Union européenne, formé le 17 juillet 2013 par l'Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, dont était membre la société Direct Energie, et s'est remis à courir à partir du premier jour de l'année suivant la décision du Conseil d'Etat du 19 juillet 2017, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, n° 370321, soit le 1er janvier 2018. Il s'ensuit que le ministre n'est pas fondé soutenir que la créance dont se prévaut la requérante serait prescrite pour la période antérieure au 1er janvier 2013.  
 En ce qui concerne le principe de la responsabilité :  
 4. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.  
 5. D'une part, par sa décision du 19 juillet 2017 n° 370321 précédemment mentionnée, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a jugé que les dispositions des articles L. 445-1 à L. 445-4 du code de l'énergie, créées par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, codifiées par l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 et modifiées, s'agissant de l'article L. 445-4, par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014, étaient incompatibles avec les objectifs poursuivis par la directive 2009/73/CE, dont l'article 3 reprenait en substance l'article 3 de la directive 2003/55CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003.  
 6. D'autre part, le ministre de l'économie et des finances, qui ne conteste pas que la réglementation issue des dispositions citées au point précédent était contraire au droit de l'Union européenne au moins à compter du 1er janvier 2010, soutient que la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée à ce titre que pour la période antérieure au contrat de service public 2015-2018 entre l'Etat et Engie conclu le 6 novembre 2015, qui, en obligeant Engie à couvrir intégralement les besoins de ses clients bénéficiant de tarifs réglementés avec des contrats de long terme, suffirait à établir que la règlementation des prix de fourniture du gaz naturel poursuivrait l'intérêt économique général d'assurer la sécurité de l'approvisionnement de la France en gaz. Toutefois, alors qu'à la date de ce contrat, tous les consommateurs étaient déjà libres d'opter pour une offre de marché, proposée le cas échéant par un fournisseur qui s'approvisionnerait de manière prépondérante à court terme, que la part des offres de marché représentait 83 % de la consommation totale en volume des clients résidentiels et professionnels et n'a depuis lors cessé de croître, et que les articles D. 141-13, L. 121-32 et R. 121-1 du code de l'énergie faisaient peser sur tous les fournisseurs autorisés des contraintes et obligations de stockage dans l'objectif de garantir la sécurité d'approvisionnement des consommateurs français, cette seule clause, certes contraignante, n'est pas à elle seule de nature à rendre conforme au droit de l'Union européenne la réglementation litigieuse.  
 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la responsabilité sans faute, que la société TotalEnergies est fondée à soutenir que la responsabilité de l'Etat doit être engagée à raison de l'adoption et du maintien en vigueur des dispositions législatives relatives aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel entre le 1er janvier 2010 et leur abrogation par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019, ainsi que des dispositions réglementaires auxquelles elles ont servi de base.   
 En ce qui concerne le préjudice :   
 8. La société TotalEnergies soutient qu'elle a subi, en raison de l'adoption et du maintien de la réglementation litigieuse, un préjudice consistant dans des pertes de recettes et un manque à gagner dès lors qu'en l'absence de tarifs réglementés de vente du gaz naturel, c'est-à-dire dans une situation de concurrence " normale ", d'une part, sa part de marché aurait été plus importante car le fournisseur historique n'aurait pas pu capter et conserver artificiellement ses clients, d'autre part, elle aurait pu pratiquer des prix plus élevés car le fournisseur historique aurait lui aussi augmenté ses tarifs. Elle se prévaut à cet égard d'une étude réalisée pour son compte par le cabinet Analysis Group qui mettrait en évidence l'existence d'un lien de causalité entre la réglementation litigieuse et le préjudice allégué et permettrait d'évaluer ce préjudice, selon la période de référence, le scénario contrefactuel et le taux d'actualisation retenus, à des sommes allant de 52 millions à 621 millions d'euros.  
 9. Toutefois, s'il est vrai que l'existence de la réglementation litigieuse a nécessairement eu pour effet de modifier la structure concurrentielle et de susciter des dysfonctionnements du marché du gaz naturel, il apparaît peu vraisemblable qu'elle ait en elle-même, indépendamment du niveau des tarifs réglementés de vente fixés par arrêtés ministériels, privé TotalEnergies de la possibilité d'accroître le nombre de ses clients. Il est en effet constant que cette réglementation n'a pas empêché Direct Energie, avant son rachat par la requérante, d'entrer sur ce marché en lançant sa première offre le 1er janvier 2009 et d'élargir depuis lors sa base de clients de manière quasi-linéaire. Il résulte en outre de l'instruction que cette réglementation a découragé l'entrée de nouveaux fournisseurs et les investissements dans le marché résidentiel français, ainsi que le relevait l'Autorité de la concurrence dans son avis n° 13-A-09 du 25 mars 2013, si bien que Direct Energie, qui se trouvait en 2010 dans la situation d'un entrant nouveau et de taille modeste, aurait alors probablement dû faire face à des concurrents plus nombreux et pour certains plus puissants qu'elle. Si la part de marché de l'ensemble des fournisseurs alternatifs qui se seraient trouvés en concurrence sur le marché aurait ainsi certainement augmenté plus rapidement, une simple extrapolation ne suffit pas à établir que la requérante, qui ne jouissait pas d'une notoriété particulière, aurait elle-même acquis plus de clients qu'elle ne l'a fait.  
 10. Aussi, alors que les consommateurs étaient libres de souscrire des offres de marché depuis le 1er juillet 2004 pour les sites non résidentiels et depuis le 1er juillet 2007 pour les sites résidentiels, et que les fournisseurs alternatifs ont très tôt proposé des offres plus compétitives que certains tarifs réglementés de vente, il n'apparaît pas que leur maintien après 2010 ait constitué le principal facteur expliquant l'attachement des consommateurs au fournisseur historique, son avantage de réputation découlant davantage de son assimilation au service public, dans le cadre d'un monopole verticalement intégré avec des prix administrés, pendant les soixante-dix années ayant précédé l'ouverture à la concurrence récente du marché du gaz naturel. Contrairement à ce que soutient TotalEnergies, il n'est à cet égard pas possible de raisonner en faisant comme si le marché aurait pu, " dès le début ", être parfaitement concurrentiel. Ainsi que l'a par ailleurs mis en évidence l'Autorité de la concurrence dans son avis précité du 25 mars 2013 et son avis n° 15-A-17 du 2 décembre 2015, l'inertie des consommateurs s'explique également, en partie au moins, par d'autres facteurs tels qu'un désintérêt pour la concurrence, une préférence pour la stabilité, un défaut d'information, ou la publicité faite chaque trimestre par le gouvernement autour des évolutions des tarifs, qui ne sauraient être directement imputés au dispositif législatif en vigueur. Enfin, ne peuvent pas davantage être regardées comme découlant directement du maintien des tarifs réglementés après 2010 les pratiques, le cas échéant répréhensibles, mises en œuvre par le Engie pour tirer profit de son image ou de sa base de clientèle, ou par EDF pour capter des clients, en jouant sur son image de " service public ", en particulier au moment de la mise en service de compteurs d'électricité.  
 11. S'agissant de l'allégation de la requérante selon laquelle l'abandon de la réglementation litigieuse dès 2010 aurait permis à tous les fournisseurs d'augmenter les tarifs du gaz et, ce faisant, d'accroître leurs marges commerciales, elle n'apparaît pas moins contestable. En effet, le dispositif législatif et réglementaire des tarifs réglementés de vente du gaz naturel prévoyait notamment que ceux-ci devaient refléter les caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures, et couvrir les coûts moyens complets de l'opérateur historique, dont il n'est pas même allégué qu'ils aient jamais été inférieurs à ceux des fournisseurs alternatifs, moins encore à ceux de la requérante. Aussi, comme il a déjà été dit au point précédent, de nombreux fournisseurs alternatifs étaient ainsi en mesure de proposer des offres de marché plus, voire beaucoup plus compétitives que certains tarifs réglementés de vente. Il n'est pas davantage possible de conclure que le fournisseur historique aurait nécessairement augmenté, ni de déterminer à quelle hauteur, ses propres prix en l'absence de la réglementation concernée, la seule circonstance qu'il ait proposé des offres de marchés systématiquement supérieures aux tarifs réglementés pendant la période litigieuse ne permettant pas d'en déduire qu'elles l'auraient aussi été en son absence. Il résulte également de l'instruction qu'une concurrence effective sur le marché du gaz naturel, qui est un bien indifférencié pour lequel le prix est le critère de choix déterminant, aurait probablement fait baisser ce prix pour les consommateurs, l'Autorité de la concurrence relevant à cet égard, dans son avis précité du 25 mars 2013, que " parmi les grands pays consommateurs européens, la France est l'un des pays où le gaz est le plus onéreux () et ce en dépit du gels et limitations de TRV (). Le prix français est également très nettement au-dessus de celui de la moyenne européenne () ", avant d'ajouter qu'une " réglementation des prix de détail va rarement dans le sens d'une protection du pouvoir d'achat des consommateurs ".  
 12. Enfin, alors que l'abandon des tarifs réglementés aurait probablement intensifié la concurrence effective et potentielle sur le marché du gaz naturel en n'incitant pas les fournisseurs à accroître artificiellement leurs marges, et que, ainsi que cela ressort des constatations de la Commission de régulation de l'énergie recensées dans son Observatoire du marché du détail du gaz, de nombreuses offres concurrentes se situaient en-deçà des tarifs pratiqués par la société requérante sur la période considérée, l'hypothèse selon laquelle la société TotalEnergies aurait pu parvenir à accroître ses marges tout en élargissant dans le même temps sa base de clientèle apparaît très peu vraisemblable. Elle n'établit à cet égard ni que ses concurrents auraient tous augmenté leurs tarifs, ni qu'elle aurait été en mesure de proposer des offres suffisamment basses pour capter plus de clients. Il n'est pas davantage établi que l'hypothèse d'une hausse générale des prix du gaz, sur laquelle la requérante fonde la quantification de son préjudice, se serait accompagnée d'un maintien à l'identique du niveau de consommation individuelle, alors qu'il n'est pas même allégué que l'élasticité-prix de la demande soit nulle.  
 13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 12 que la requérante n'établit ni l'existence d'un lien de causalité direct entre le maintien de la réglementation litigieuse après 2010 et le préjudice qu'elle invoque, ni le caractère certain de ce préjudice. Par suite, les conclusions aux fins d'indemnisation présentées par la société TotalEnergies doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société TotalEnergies demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société TotalEnergies est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société TotalEnergies Electricité et Gaz France et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.  
 Délibéré après l'audience du 10 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Evgénas, présidente, 
 Mme Laforêt, première conseillère,  
 M. Halard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 G. HALARD 
 La présidente, 
 J. EVGENASLa greffière 
 M-C. POCHOT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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