TA34 · 5ème Chambre — 20 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 4 avril 2022, enregistrée le même jour au greffe du tribunal, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a transmis au tribunal la requête présentée par l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre et autres. 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés au greffe du tribunal de Toulouse le 5 août 2020, le 22 septembre 2021, le 5 novembre 2021 et le 30 novembre 2021, l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre, Mme C P, M. D N, M. O J, Mme L B, M. Q M, M. E G, Mme H F et Mme K A, représentés par ADS Avocats, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de l'Etat, pris en la personne de la préfète du Tarn, refusant de mettre en demeure l'exploitant du circuit de vitesse d'Albi-Le Séquestre au titre de l'article L. 171-8 du code de l'environnement ; 
 2°) d'enjoindre à l'Etat, pris en la personne de la préfète du Tarn, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de mettre immédiatement en demeure cet exploitant, en vertu de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, de respecter ses obligations au regard des prescriptions du code de la santé publique, injonction assortie d'une astreinte fixée à 200 euros par jour de retard à compter d'un délai de 15 jours suivant la notification du jugement à intervenir, en application de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ; 
 3°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - il ressort de tous les relevés sonométriques réalisés d'avril 2019 à mai 2020 que le bruit résultant du fonctionnement du circuit dépasse de manière récurrente le seuil limite d'émergence sonore tel que fixé par le code de la santé publique ; les autorités étatiques (préfet et agence régionale de santé Occitanie) reconnaissent que ce fonctionnement porte atteinte, de manière récurrente et excessive, à la santé et à la tranquillité publiques des riverains ; l'étude d'impact sollicitée par le gestionnaire du circuit le confirme ; leur mise en demeure adressée à la préfète du Tarn le 3 février 2020 de mettre en œuvre les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 171-8 du code de l'environnement à l'encontre de l'exploitant du circuit est restée sans réponse ; 
 - l'article L. 171-8 du code de l'environnement est parfaitement applicable aux activités sportives se déroulant sur un circuit de vitesse ; le respect du code de la santé publique s'impose à l'exploitant du circuit quelle que soit le type de manifestation organisée et la violation du code de la santé publique par l'exploitant doit conduire l'autorité compétente à mettre en œuvre l'article L. 171-8 du code de l'environnement à l'égard du contrevenant ; 
 - l'Etat, pris en la personne de la préfète du Tarn, est compétent pour faire usage de l'article L. 171-8 du code de l'environnement à l'encontre de l'exploitant du circuit de vitesse d'Albi-Le Séquestre, parce qu'il est l'autorité compétente pour s'assurer du bon fonctionnement du circuit de vitesse au regard des prescriptions du code de la santé publique et donc pour sanctionner, au titre de l'article R. 1336-11 du code de la santé publique, le non-respect des valeurs limites d'émergence sonore ; c'est donc à tort que la préfète soutient, pour la première fois, que seul le maire du Séquestre serait compétent à ce titre : d'une part car l'autorité préfectorale détient un pouvoir de police générale en matière de tranquillité publique en vertu de l'article L. 2215-1 1° du code général des collectivités territoriales ainsi que du 3° du même article, d'autre part car l'article R. 1336-11 du code de la santé publique ne mentionne pas que seul le maire serait compétent pour sanctionner au titre de l'article L. 171-8 du code de l'environnement les violations des articles R. 1336-6 et suivants du code de la santé publique ;  
 - le refus implicite de la préfète du Tarn de mettre en demeure l'exploitant du circuit de vitesse d'Albi-Le Séquestre en vertu de l'article L. 171-8 du code de l'environnement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il est en application de cet article en situation de compétence liée pour adresser la mise en demeure ; la carence de l'autorité administrative dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police est illégale ; ce n'est que si les mesures qu'elle adopte sont appropriées pour faire cesser les nuisances que le refus de mettre en œuvre la procédure serait légal ; or, d'une part, la réalité des dépassements des valeurs limites des émergences sonores ne peut plus être sérieusement contestée, compte tenu des relevés sonométriques mensuels qui sont publiés, y compris depuis la mise en place du mur anti-bruit le 12 décembre 2020 ; l'exploitant du circuit a d'ailleurs déjà été pénalement sanctionné par le tribunal de police d'Albi pour émission de bruit supérieur aux normes lors d'une activité sportive concernant la période de mars 2019 à juin 2019 et il est actuellement poursuivi pour les mêmes infractions s'agissant de la période de juillet 2019 à janvier 2021 ; la préfète ne peut toutefois se satisfaire d'une sanction pénale a posteriori alors qu'elle dispose des pouvoirs nécessaires pour prévenir la commission d'une telle infraction ; le principe du non bis in idem ne peut trouver à s'appliquer s'agissant de la mise en demeure ; d'autre part, les mesures prévues par l'Etat (mur anti-bruit, réalisation d'une étude, limitation du nombre de véhicules pouvant circuler simultanément) ne sont pas suffisantes et les relevés établissent qu'elles ne permettent pas d'assurer le respect des seuils limites d'émergences sonores. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 21 décembre 2020, le 14 octobre 2021 et le 24 novembre 2021, la préfète du Tarn conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - le représentant de l'Etat dans le département, qui est en charge de l'exécution de l'arrêté d'homologation, a mis en place diverses actions aux fins de réduire les nuisances notamment dans le cadre de la demande de renouvellement de l'homologation du circuit, le nouvel arrêté imposant des normes plus contraignantes ; les délais accordés à l'exploitant par l'arrêté d'homologation ne sont pas échus ; son pouvoir règlementaire ne peut s'exercer que dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation des compétitions sur ce circuit, ce qu'il a fait notamment en interdisant par son arrêté du 8 septembre 2020 le 5ème grand prix camions d'Albi ; l'autorité compétente n'a en outre aucune obligation d'adresser la mise en demeure prévue par l'article L. 171-8 du code de l'environnement ; 
 - en tout état de cause, c'est le maire qui est l'autorité compétente en matière de police spéciale des bruits de voisinage, conformément aux articles L. 2212-2 et L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales et des articles R. 1336-4 et suivants du code de la santé publique ; le maire du Séquestre a d'ailleurs, dans le cadre de ses pouvoirs, pris deux arrêtés le 24 août 2021 puis le 31 août 2021, applicable pour ce dernier à partir du 6 septembre 2021 et toujours en vigueur ; le champ des nuisances sonores n'excédant pas le territoire de la commune du Séquestre, l'action demandée n'entrant pas dans son champ de compétence, tous les moyens seront écartés ; 
 - les conditions fixées par l'arrêté d'homologation sur le volet tranquillité publique sont respectées par le gestionnaire et il ne lui est donc pas possible de sanctionner le gestionnaire sur la base de cet arrêté d'homologation. 
 Par ordonnance du 9 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 novembre 2021. 
 Un mémoire, enregistré le 30 août 2022, a été présenté par le préfet du Tarn. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code du sport ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme I, 
 - les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Frayssinet, représentant les requérants.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société DS Events exploite depuis juillet 2015 sur le territoire de la commune du Séquestre, dans le cadre d'une délégation de service public qui lui a été concédée par la ville d'Albi, propriétaire du foncier et des infrastructures, le circuit automobile d'Albi, homologué pour une nouvelle durée de quatre ans par un arrêté ministériel du 27 septembre 2019 pris sur le fondement des articles R. 331-35 et suivants du code du sport. Par un arrêté du 11 mars 2020, la préfète du Tarn a complété cet arrêté pour préciser notamment les conditions dans lesquelles le contrôle des niveaux sonores dans l'environnement devait être effectué afin d'apprécier les troubles éventuels à la tranquillité publique. L'arrêté précise que les dispositions et mesures qu'il mentionne sont valables pendant la durée de l'homologation mais qu'un réexamen sera effectué au 28 septembre 2020, date à laquelle les conditions fixées à l'article 5 de l'arrêté ministériel d'homologation relatives à la tranquillité publique doivent être réalisées, à savoir un écran anti-bruit de 180 mètres de long et de 4 mètres de haut, dans l'attente duquel le nombre de véhicules en piste simultanément est limité à 20 (hors compétition) et une étude de conception et de réalisation des dispositifs adaptés servants de boucliers acoustiques pour les zones exposées au sud du circuit.  
 2. Le 3 février 2020 l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre et neuf particuliers dont font partie les huit autres requérants ont saisi la préfète du Tarn d'une " mise en demeure de faire usage de l'article L. 171-8 du code de l'environnement à l'encontre de l'exploitant du circuit ", lui demandant d'envoyer sans délai la mise en demeure prévue par le I de cet article enjoignant à la société de respecter les dispositions du code de la santé publique dans un délai d'un mois maximum puis, si la mise en demeure n'était pas suivie d'effet, qu'elle adopte une sanction dissuasive à l'encontre de l'exploitant. Par la présente requête l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre, Mme C P, M. D N, M. O J, Mme L B, M. Q M, M. E G, Mme H F et Mme K A demandent l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à cette demande. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; () ". En vertu de ces dispositions, il incombe au maire de prendre les mesures appropriées pour empêcher sur le territoire de sa commune les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique : " Sans préjudice de l'application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d'Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme, notamment en matière : () - de lutte contre les nuisances sonores et la pollution atmosphérique ; () ". L'article L. 1311-2 du même code prévoit que " Les décrets mentionnés à l'article L. 1311-1 peuvent être complétés par des arrêtés du représentant de l'Etat dans le département ou par des arrêtés du maire ayant pour objet d'édicter des dispositions particulières en vue d'assurer la protection de la santé publique dans le département ou la commune. () ". Aux termes de l'article R. 1336-6 du code de la santé publique : " Lorsque le bruit mentionné à l'article R. 1336-5 a pour origine () une activité sportive, culturelle ou de loisir, organisée de façon habituelle ou soumise à autorisation, l'atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l'homme est caractérisée si l'émergence globale de ce bruit perçu par autrui, telle que définie à l'article R. 1336-7, est supérieure aux valeurs limites fixées au même article. ". Aux termes de l'article R. 1336-7 du même code : " L'émergence globale dans un lieu donné est définie par la différence entre le niveau de bruit ambiant, comportant le bruit particulier en cause, et le niveau du bruit résiduel constitué par l'ensemble des bruits habituels, extérieurs et intérieurs, correspondant à l'occupation normale des locaux et au fonctionnement habituel des équipements, en l'absence du bruit particulier en cause./ Les valeurs limites de l'émergence sont de 5 décibels pondérés A en période diurne (de 7 heures à 22 heures) et de 3 décibels pondérés A en période nocturne (de 22 heures à 7 heures), valeurs auxquelles s'ajoute un terme correctif en décibels pondérés A, fonction de la durée cumulée d'apparition du bruit particulier () ". Cet article a ainsi fixé, dans un but de santé et de tranquillité publiques, des valeurs limites à respecter en toute hypothèse en matière de bruit de voisinage, notamment par des activités sportives. L'article R. 1336-11 du code de la santé publique dispose que : " Lorsqu'elle a constaté l'inobservation des dispositions prévues aux articles R. 1336-6 à R. 1336-10, l'autorité administrative compétente peut prendre une ou plusieurs des mesures prévues à l'article L. 171-8 du code de l'environnement. ". 
 5. Enfin, il résulte des dispositions de l'article R. 331-35 du code du sport et de celles de l'article R. 331-19 du même code, qui habilitent les fédérations sportives délégataires à déterminer les règles techniques et de sécurité applicables aux événements et aux sites de pratique relevant des disciplines pour lesquelles elles ont obtenu délégation, qu'il leur appartient d'édicter les règles générales relatives au bruit émis par les véhicules terrestres à moteur participant à des manifestations organisées dans des lieux non ouverts à la circulation publique et, le cas échéant, au ministre de l'intérieur ou au préfet, lors de la procédure d'homologation des circuits de vitesse et d'autorisation des concentrations et manifestations, de définir les conditions d'exercice spécifiques relatives au bruit produit par ces manifestations. En outre, il incombe à l'exploitant du circuit de veiller au respect des valeurs limites d'émergence fixées aux articles R. 1336-7 et R. 1336-8 du code de la santé publique. L'inobservation de ces dernières dispositions est susceptible de conduire l'autorité administrative compétente à prendre, en vertu de l'article R. 1336-11 du même code, une ou plusieurs des mesures prévues à l'article L. 171-8 du code de l'environnement. 
 6. Il ressort des écritures en défense de la préfète du Tarn que son refus implicite de donner suite à la demande des requérants est motivé par le fait qu'elle n'est pas l'autorité compétente pour prendre, en vertu de l'article R. 1336-11 du code de la santé publique la mesure sollicitée prévue à l'article L. 171-8 du code de l'environnement. 
 7. Il résulte des dispositions rappelées aux points précédents que, s'il appartient aux autorités de l'Etat de fixer des règles pour préserver la tranquillité publique dans le cadre de leur pouvoir d'homologation de circuit et de délivrance des autorisations de manifestations ponctuelles susceptibles de s'y dérouler, l'autorité compétente en matière de bruit et d'atteinte à la tranquillité du voisinage est le maire. 
 8. En l'espèce, l'arrêté d'homologation du circuit impose, afin de préserver la tranquillité publique, des prescriptions particulières relatives à l'utilisation du circuit, notamment à ses horaires et à ses jours d'ouverture, au niveau sonore maximal entraîné par les véhicules, ainsi qu'aux modalités de mesure et de contrôle des émissions sonores des véhicules mesurés à la source et en mode dynamique. Il exige en outre la réalisation, dans un délai de 12 mois, d'une part, d'un écran anti-bruit le long d'une partie du circuit, d'autre part, d'une étude de conception et de réalisation de dispositifs adaptés servant de boucliers acoustiques pour les zones exposées au sud du circuit. Par son arrêt du 23 avril 2021 rendu sous les numéros 436282, 436298, 439699, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé contre l'arrêté d'homologation en estimant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que cet arrêté autoriserait le circuit à fonctionner dans des conditions qui conduiraient, de façon structurelle, au non-respect des valeurs limites d'émergence fixées aux articles R. 1336-7 et R. 1336-8 du code de la santé publique et que le ministre ait commis une erreur d'appréciation en fixant les prescriptions qu'il a imposées pour permettre d'assurer la préservation de la tranquillité publique. Il ressort en outre des pièces du dossier que le délai de réalisation de l'écran anti-bruit était en cours à la date de la décision contestée et que cet ouvrage a effectivement été mis en service au début de l'année 2021 soit avec quelques mois de retard. 
 9. Pour contester le motif de la décision de la préfète du Tarn, les requérants font valoir que le représentant de l'Etat dispose d'une compétence générale en matière de tranquillité publique sur le territoire départemental en vertu du 1° de l'article L. 2215-1 et qu'en application du 3° du même article il est également compétent dès lors que les mesures à prendre excèdent le territoire d'une commune.  
 10. Toutefois, conformément aux dispositions du 1° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l'Etat dispose d'un pouvoir de substitution qui suppose l'inaction du maire et une mise en demeure préalable restée sans effet. Il n'est pas établi ni même allégué que le maire de la commune du Séquestre serait inactif. Il ressort en outre des pièces du dossier que celui-ci a, le 24 août 2020, adressé une première mise en demeure à la société DS Events pour qu'elle respecte les normes de bruits résultant des dispositions du code de la santé publique et, postérieurement à l'enregistrement de la présente requête, pris le 31 août 2021, sur le fondement de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, un arrêté portant suspension de l'utilisation du circuit de vitesse d'Albi par plus de 4 véhicules à moteur thermique à compter du lundi 6 septembre 2021 jusqu'à la mise en œuvre de toutes mesures techniques, acoustiques, règlementaires, pratiques permettant de faire respecter sur le circuit les dispositions du code de la santé publique.  
 11. Par ailleurs, si, en application du 3° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des installations du circuit se situe sur la commune du Séquestre. Dans ces conditions, et en admettant même que l'activité du circuit générerait des nuisances sonores excédant le territoire de cette seule commune, les mesures susceptibles d'être imposées à l'exploitant relèvent de l'autorité municipale de la commune du Séquestre. Si les requérants affirment que " les nuisances sonores sont perçues bien au-delà du territoire d'une seule et même commune ", ils ne produisent aucun plan mettant en évidence les limites communales et n'identifient pas les zones concernées. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des relevés sonores réalisés mensuellement par le bureau d'études Polyexpert Environnement à partir de deux points d'écoute situés sur la commune du Séquestre ni de l'étude d'impact sonore réalisée par le même bureau d'études, produite par les requérants, que les zones soumises à un niveau d'émergence excessif, dont le tracé n'englobe pas le domicile des deux seules parties civiles ne résidant pas à Albi figurant dans le jugement du tribunal de police d'Albi du 19 janvier 2021, excéderaient le territoire de cette seule commune. La circonstance que plusieurs plaignants dans une affaire en cours devant le tribunal de police résident sur d'autres communes ne suffit pas à établir la réalité des nuisances, qui ne ressortent pas des relevés réguliers effectués en application de l'arrêté d'homologation complété par l'arrêté préfectoral. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'y fasse obstacle le rappel à l'article 2 de l'arrêté préfectoral du 11 mars 2020 que " le non-respect des valeurs limites d'émergence globale relève de l'article R. 1336-11 du code de la santé publique ", que c'est à bon droit que la préfète du Tarn a considéré qu'elle n'était pas l'autorité compétente désignée par l'article R. 1336-11 du code de la santé publique et qu'elle a refusé, pour ce motif, d'adresser à la société DS Events la mise en demeure prévue au I de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. 
 13. Dès lors que la préfète du Tarn était tenue de rejeter la demande des requérants, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée sa décision est inopérant et doit être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre et autres tendant à l'annulation de la décision implicite de la préfète du Tarn doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction doivent donc être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre et autres est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association des riverains de l'autodrome Albi-Le Séquestre, représentant unique désigné, et au ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera adressée au préfet du Tarn. 
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Jérôme Charvin, président, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère,  
 Mme Camille Doumergue, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 202La rapporteure, 
 M. Couégnat 
 Le président, 
 J. Charvin        
 La greffière, 
 A. Lacaze  
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 20 septembre 202La greffière, 
 A. Lacaze 
 MF