TA30 · 1ère Chambre — 18 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 4 janvier 2021, M. D A B et Mme E A B, représentés par Me Hequet, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 2 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Villeneuve-Lès-Avignon a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-Lès-Avignon une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils détiennent un intérêt leur donnant qualité pour agir contre la délibération attaquée ; 
 - leur requête n'est pas tardive ; 
 - la délibération attaquée a été approuvée en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme dès lors que le centre régional de la propriété forestière d'Occitanie n'avait pas été préalablement consulté ; 
 - la suppression de près de 97% des espaces boisés classés est incohérente eu égard aux objectifs retenus par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) et n'est pas justifiée dans le rapport de présentation ; 
 - la création d'un secteur NLgr, destiné à l'accueil d'un golf, est incompatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale " Grand Avignon " ; 
 - les objectifs du plan local d'urbanisme en matière de mixité sociale sont insuffisants au regard des obligations qui pèsent sur les collectivités publiques au titre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2021, la commune de Villeneuve-Lès-Avignon, représentée par Me Vrignaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 30 mars 2023, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de faire application des dispositions de l'article L 600-9 du code de l'urbanisme et de surseoir à statuer sur la requête dans l'attente de la régularisation du vice de procédure tenant à l'absence de consultation du Centre national de la propriété forestière. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Hequet, pour les requérants, et celles de Me Vrignaud, pour la commune de Villeneuve-Lès-Avignon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Lors de sa séance du 26 septembre 2013, le conseil municipal Villeneuve-Lès-Avignon a adopté une délibération prescrivant la révision du plan d'occupation des sols de la commune en plan local d'urbanisme (PLU). Le projet de PLU a été arrêté par la délibération adoptée par le conseil municipal le 18 juin 2019. Le PLU a été approuvé par le conseil municipal lors de sa séance du 2 juillet 2020. M. et Mme A B demandent au tribunal l'annulation de la délibération du 2 juillet 2020 et de la décision par laquelle le maire de Villeneuve-Lès-Avignon a rejeté leur recours gracieux formé le 28 août 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse jointe à la convocation expose, sur huit pages, le calendrier et les principales étapes ayant abouti au projet de plan local d'urbanisme, rappelle les objectifs poursuivis, les modalités de la concertation qui ont été suivies et précise que le commissaire-enquêteur a rendu un avis favorable au projet. La note présente enfin les principaux partis d'urbanisme retenus ainsi que les évolutions intervenues entre le projet arrêté et celui soumis à approbation. Les requérants ne produisent aucun élément à l'appui de leur moyen selon lequel cette note n'aurait pas été adressée aux membres du conseil municipal, ou que son contenu aurait été insuffisant pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme. Il suit de là que leur moyen doit être écarté en ses deux branches. 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 5. Les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de cette assemblée appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération. Il s'ensuit que s'ils doivent disposer des projets de délibération et des documents préparatoires qui les accompagnent au début des séances au cours desquelles ces projets doivent être soumis au vote du conseil municipal, aucune disposition ni aucun principe n'impose au maire de communiquer aux conseillers municipaux, en l'absence d'une demande de leur part, le plan local d'urbanisme préalablement à la séance au cours de laquelle son approbation est soumise au vote 
 6. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des pièces composant le dossier de plan local d'urbanisme ont été adressées aux membres du conseil municipal et qu'une commission urbanisme, consacrée à l'examen du projet de PLU, a été organisée le 29 juin 2020, peu avant la séance du conseil municipal au cours de laquelle a été adoptée la délibération attaquée. Si M. et Mme A B allèguent que les membres du conseil municipal ne disposaient pas des pièces composant le dossier de PLU lors de cette séance, il est constant qu'aucun membre du conseil municipal n'a fait d'observation relative à l'insuffisance des informations portées à leur connaissance. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l'information des membres du conseil municipal aurait été insuffisante. 
 7. Selon l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21. Aux termes des dispositions de l'article R. 153-21 du même code : " tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois () en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". 
 8. Ces dispositions sont relatives au caractère exécutoire de la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme de sorte que les conditions de sa publication sont sans influence sur sa légalité. Le moyen tiré de leur méconnaissance doit donc être écarté comme inopérant. 
 9. Aux termes de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. / Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. ".  
 10. Il ressort des pièces du dossier que la surface des espaces boisés classés (EBC), qui se montait à 269 hectares dans l'ancien PLU, n'est plus que de 8,6 hectares. Le rapport de présentation justifie cette importante diminution en relevant que le classement en EBC interdit toute autorisation de défrichement et tout retour à un usage agricole de certaines parcelles, y compris des friches agricoles, et qu'il ne permet pas de créer des coupures utiles à la défense des forêts contre l'incendie ou de nouvelles pistes. Le commissaire enquêteur a considéré que " cette suppression constitue néanmoins une diminution du niveau de protection de ces espaces dès lors que le boisement n'y est plus garanti ".  
 11. Relèvent en principe du régime des espaces forestiers ceux qui ne sont dédiés à aucun usage agricole ou urbain, qui ont une superficie minimale de 5 ares et qui sont peuplés par des espèces forestières susceptibles d'atteindre à l'âge adulte une hauteur de 5 m ou plus, où le taux de couvert des arbres est au moins de 10 %. Le simple déclassement d'un espace boisé classé ne suffit par lui-même à établir une réduction d'un espace forestier au sens de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme, dès lors que la protection de ces espaces est garantie par le corps de règles figurant dans le code forestier. 
 12. Il résulte de cette définition qu'en procédant au déclassement de 269 hectares d'espaces boisés classés afin de permettre la coupe d'arbres pour améliorer la défense contre les incendies, les auteurs du plan n'ont pas entendu réduire un espace forestier mais modifier sa densité, comme l'autorise le code forestier. De la même manière, la seule circonstance que les auteurs du plan aient admis l'hypothèse d'un retour à une utilisation agricole d'une partie des espaces boisés déclassés n'est pas de nature à caractériser une réduction d'un espace forestier au sens de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme dès lors que ce déclassement ne s'est accompagné d'aucune création de zone agricole, puisque le zonage N concerné a été maintenu, et que la protection de ces espaces demeure organisée par le code forestier qui autorise des pratiques agricoles en leur sein. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'absence de consultation du centre régional de la propriété forestière d'Occitanie a vicié la procédure suivie.  
 13. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 14. D'une part, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la réduction importante de la superficie des EBC n'est pas justifiée par le rapport de présentation dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 10., celui-ci explicite les raisons pour lesquelles il a été procédé à cette diminution. D'autre part, si M. et Mme A B critiquent l'incohérence entre la réduction de la superficie des EBC et l'orientation du PADD visant à " prendre en compte les richesses naturelles du territoire ", il est constant qu'au regard des justifications que comporte le rapport de présentation, une telle réduction n'a pas pour effet de remettre en cause de la " préservation des corridors biologiques ", ni de la " protection des grandes unités végétales ", au sens du PADD, dès lors qu'il n'est pas établi, ni même allégué que les surfaces concernées seraient ouvertes à l'urbanisation. Le moyen soulevé par les requérants doit dès lors être écarté. 
 15. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : () /1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.  
 16. Les requérants critiquent la création d'une zone NLgr, d'une superficie de 13,37 hectares, destinée notamment à accueillir un golf, dans une zone qui est, selon eux, située au sein des " grands espaces à protéger sur le long terme " par le SCOT du Grand Avignon. D'une part, la localisation de ce secteur au sein d'espaces à protéger n'est pas établie par les requérants. D'autre part, ils ne précisent pas quels objectifs du SCOT seraient contrariés par la création de cette zone au sein du PLU de la commune. Enfin, par délibération du 23 septembre 2019, le comité syndical du SCOT du grand Avignon avait considéré, à l'unanimité, que le projet de PLU de Villeneuve-Lès-Avignon était compatible avec le SCOT et n'avait pas formulé d'observation relative à la création de ce secteur. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le PLU de Villeneuve-Lès-Avignon serait incompatible avec le SCOT du Grand Avignon ne peut qu'être écarté. 
 17. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat. " 
 18. Il appartient au juge administratif d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Dès lors, ces dispositions ne sauraient avoir pour effet, tant en raison de leur portée que de l'ensemble de leur contenu, d'imposer aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de " garantir l'atteinte de l'objectif des 25% de logements locatifs sociaux " fixé par la loi SRU. L'incompatibilité d'un plan local d'urbanisme avec ces dispositions ne peut ainsi être caractérisée qu'en présence d'un risque de déséquilibre grave entre le développement urbain et les autres intérêts à protéger à l'échelle communale au sens de ces dispositions, sans que la commune ait pris des mesures permettant d'en limiter les effets. 
 19. En l'espèce, le PADD comporte une orientation intitulée " Répondre aux besoins en logement de tous les habitants ", qui prévoit la création de 1 280 logements à l'horizon 2030 et précise que " le développement du parc de logements doit être l'occasion d'accroître le parc social afin de répondre aux besoins de chacun, de favoriser la mixité sociale et d'accompagner la dynamique de l'économie résidentielle essentielle pour le territoire. ". Le rapport de présentation du PLU indique que 30% de ces logements seront des logements locatifs sociaux, ce qui est de nature à concourir suffisamment à l'atteinte de l'objectif prévu au 3° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Au regard de ces éléments, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le contenu du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée serait incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties, les frais qu'elles ont dû engager sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions que la commune de Villeneuve-Lès-Avignon présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D et Mme E A B et à la commune de Villeneuve-Lès-Avignon. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Antolini, président, 
 M. Lagarde, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2023. 
 Le rapporteur 
 F. C       Le président, 
 J. ANTOLINI 
 La greffière, 
  A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.