TA45 · 2ème chambre — 14 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 3 janvier 2021, le 24 octobre 2021, le 4 décembre 2021, le 31 décembre 2021, le 20 février 2022 et un mémoire récapitulatif enregistré le 20 mars 2022 en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, M. A, demande au tribunal d'annuler la décision du 6 novembre 2020 par laquelle le commissaire du Gouvernement représentant le ministre en charge de l'agriculture a refusé de donner son accord à la demande de la société d'aménagement foncier et d'établissement agricole (SAFER) du Centre tendant à ce qu'elle exerce son droit de préemption sur des parcelles cadastrées ZK 262, 404 et 406 situées sur le territoire de la commune de Cléry-Saint-André.   
 Il soutient que : 
 - l'exercice du droit de préemption de la SAFER n'était pas soumis à approbation du commissaire du Gouvernement de sorte que la décision méconnait le champ d'application de la loi ; 
 - le délai de 15 jours imparti au commissaire du Gouvernement pour se prononcer sur l'acquisition par la SAFER du Centre des parcelles ZK 262, 404 et 406 n'a pas été respecté en méconnaissance de l'article R. 141-10 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - le commissaire du Gouvernement disposait d'un délai de huit jours pour solliciter un nouvel examen du projet de préemption en application de l'article R. 141-9 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - les faits relatés dans la note complémentaire adressée au commissaire du Gouvernement sont erronés ; 
 - la décision est entachée d'erreur d'appréciation en ce que le projet de préemption répond aux conditions fixées aux alinéas 1er, 2, 3 et 8 de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - la décision est entachée d'erreur d'appréciation en ce que le projet de construction d'une déchetterie ne contribue pas au développement durable des territoires ; 
 - la décision est entachée d'erreur de droit en ce que le commissaire du Gouvernement ne pouvait se fonder sur un motif d'intérêt général mais seulement vérifier si le projet de préemption de la SAFER répondait aux conditions légales prévues à l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime ; 
 - la décision est entachée d'erreur d'appréciation en ce que le projet de construction d'une déchetterie ne relève pas d'un motif d'intérêt général. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 5 octobre 2021, le 23 novembre 2021, le 22 décembre 2021, le 4 février 2022, et un mémoire récapitulatif enregistré le 4 mars 2022 la préfète de la Région Centre-Val-de-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gasnier, 
 - les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Le 8 septembre 2020, la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) du Centre a été destinataire d'une déclaration d'intention d'aliéner concernant les parcelles cadastrées ZK 262, 404 et 406 situées sur la commune de Cléry-Saint-André. Le 6 octobre 2020, le comité de direction de cette société a émis un avis favorable à l'usage, par la SAFER du Centre, de son droit de préemption sur ces parcelles et a soumis ce projet, le même jour, à l'approbation des commissaires du Gouvernement représentant le ministre en charge de l'agriculture et le ministre en charge de l'économie et des finances auprès de cette société. Par décision du 6 novembre 2020, le commissaire du Gouvernement représentant le ministre en charge de l'agriculture a refusé de donner son accord au projet de préemption précité. M. A, vigneron propriétaire des parcelles situées à proximité de celles concernées par le projet de préemption, demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fins d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi : 
 2. Aux termes de l'article R. 141-10 du code rural et de la pêche maritime : " La société tient informés les commissaires du Gouvernement des acquisitions auxquelles elle a procédé et des adjudications auxquelles elle veut prendre part. / Les acquisitions d'un montant supérieur à celui fixé par un arrêté concerté du ministre de l'agriculture et du ministre chargé des finances doivent être soumises à l'approbation préalable des commissaires du Gouvernement : ceux-ci peuvent en outre à tout moment décider que certaines acquisitions, inférieures au montant déterminé par cet arrêté, doivent être également soumises à leur approbation () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 18 octobre 2019 modifiant l'arrêté du 16 mai 1962 portant application du décret n° 61-610 du 14 juin 1961 relatif aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural applicable au présent litige : " Les acquisitions immobilières d'un montant supérieur à 120 000 euros, poursuivies par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural qui exercent leur activité en métropole, sont soumises à l'approbation préalable des commissaires du Gouvernement () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que si les acquisitions de la SAFER, supérieures au montant fixé par arrêté ministériel, sont obligatoirement soumises à l'approbation des commissaires du Gouvernement, ces derniers peuvent toutefois décider, à tout moment, que des acquisitions d'une valeur inférieure à ce montant doivent être soumises à leur approbation. Par suite, la circonstance que le coût d'acquisition des parcelles ZK 262, 404 et 406 s'élève à un montant d'environ 45 000 euros, soit une valeur inférieure à 120 000 euros, ne faisait pas obstacle à ce que le commissaire s'oppose à l'exercice du droit de préemption de la SAFER. Le moyen tiré de ce que le projet de préemption porté par la SAFER n'était pas soumis à l'approbation du commissaire du Gouvernement doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne les vices de procédure allégués : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 143-11 du code rural et de la pêche maritime : " Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural disposent, en vue de se substituer à l'adjudicataire, d'un délai d'un mois à compter de l'adjudication. Ce délai est éventuellement augmenté en cas d'adjudication volontaire, afin que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural disposent d'un délai supplémentaire de cinq jours à compter de la date d'expiration du délai de surenchère fixé par le cahier des charges ". Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 141-10 du même code : " Le refus d'approbation des commissaires du Gouvernement doit être motivé et intervenir au plus tard dans un délai d'un mois à compter du jour où l'acquisition projetée leur a été soumise, faute de quoi la société peut procéder à cette acquisition. Cependant, en cas d'offre d'achat par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural à ses propres conditions conformément aux dispositions de l'article L. 143-10, l'accord de chacun des commissaires du Gouvernement doit être exprès. Lorsqu'il s'agit d'une adjudication, le délai maximal imparti aux commissaires du Gouvernement pour se prononcer est fixé à quinze jours ". 
 5. Le requérant soutient que le projet de préemption s'inscrit dans le cadre d'une adjudication et que, par conséquent, l'avis rendu par le commissaire du Gouvernement devait être recueilli dans un délai de cinq jours. 
 6. Toutefois, contrairement à ce que soutient le requérant, l'exercice du droit de préemption par la SAFER n'est pas de nature à révéler, par lui-même, l'existence d'une procédure d'adjudication. Il ressort au contraire des pièces du dossier que l'acquisition des parcelles ZK 262, 404 et 406 par la communauté de communes des Terres du Val de Loire a eu lieu par voie amiable. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que le commissaire du Gouvernement disposait d'un délai maximum de 15 jours pour se prononcer. Le moyen doit donc être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 141-9 du code rural et de la pêche maritime : " () Chacun des commissaires du Gouvernement peut, dans les huit jours de cette communication, demander une nouvelle délibération ou un nouvel examen de la décision prise. Les commissaires du Gouvernement se prononcent dans les conditions prévues aux articles R. 141-10, R. 141-11 et R. 142-1 sur les différents projets de la société () ".  
 8. D'une part, si le requérant fait valoir que les commissaires du Gouvernement n'ont pas demandé de nouvelle délibération après l'avis favorable émis par le comité technique de la SAFER pour l'acquisition des parcelles en cause, les dispositions précitées n'ouvrent toutefois qu'une faculté en la matière aux commissaires, qui ne sont pas tenus d'en faire usage. D'autre part, l'absence de mise en œuvre de cette faculté ne fait pas obstacle à que les commissaires du Gouvernement refusent un projet de préemption qui leur est soumis. Le moyen doit donc être écarté. 
 9. En troisième lieu, l'inexactitude alléguée des informations renseignées dans la note complémentaire adressée par la SAFER le 22 octobre 2020 aux commissaires du Gouvernement est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que cette note contient des éléments essentiellement urbanistiques lesquels sont étrangers aux motifs retenus par la décision du 6 novembre 2020. 
 En ce qui concerne l'erreur sur les motifs opposés par le commissaire du Gouvernement : 
 10. En premier lieu, aux termes du 2° l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime, l'exercice du droit de préemption de la SAFER a notamment pour objet " la consolidation d'exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles et l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes, dans les conditions prévues à l'article L. 331-2 ". Le Schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) du Centre définit la consolidation comme " le fait d'agrandir une exploitation, qui, après agrandissement, comprendra au moins une unité de travail humain et une surface agricole utile pondérée inférieure à 110 hectares par unité de travail humain ". Selon ce même schéma, la dimension économique d'une exploitation s'apprécie " au regard des superficies exploitées, des activités principales envisagées et des productions choisies ". Ce schéma poursuit, entre-autres, comme objectifs, de " contribuer à renforcer les exploitations de faible dimension économique en ayant toujours comme objectif de maintenir ou de constituer des unités de production autonomes, viables et transmissibles sur l'ensemble du territoire ", de " privilégier les exploitations pour lesquelles l'exploitation des terres est réalisée directement par le demandeur " et d'" encourager le développement de l'agriculture biologique ". Par ailleurs, la confortation d'installations viables figure en premier ordre de priorité pour la délivrance des autorisations d'exploiter.  
 11. Pour refuser de donner son accord à l'exercice du droit de préemption par la SAFER du Centre, le commissaire du Gouvernement s'est fondé sur la circonstance que M. A ne justifiait ni de la nécessité d'agrandissement de son exploitation pour atteindre une viabilité économique, ni d'une surface utile de 110 hectares telle que le prévoit SDREA du Centre.  
 12. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'acquisition projetée par la SAFER est motivée par l'établissement d'une culture de vignes sur une surface totale cultivable de 0,6 hectare. Cette surface permettrait l'agrandissement de l'exploitation viticole de M. A en agriculture biologique laquelle s'élève actuellement à 7,8 hectares soit une augmentation de 8% de sa surface actuelle pour atteindre une surface agricole utile pondérée de 92,83 ha répondant ainsi à la définition de la " consolidation " donnée par le SDREA. Il ressort également des pièces du dossier que l'exploitation projetée serait exercée à moyens humains constants. Le projet présenté au commissaire du Gouvernement répond, par ailleurs, à trois des objectifs du SDREA rappelés au point 10 et figure en premier ordre de priorité pour la délivrance des autorisations d'exploiter. Par suite, M. A, qui n'était pas tenu de produire des éléments d'ordre économique de nature à attester la viabilité actuelle ou projetée de son exploitation, est fondé à soutenir que le commissaire du Gouvernement a fait une inexacte application des dispositions du 2° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime, éclairées par les orientations du SDREA. 
 13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet de préemption porté par la SAFER à l'initiative de M. A et adressé au commissaire du Gouvernement était fondé sur le 2° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime. Le commissaire n'était pas tenu d'examiner d'office si le projet entrait dans les autres conditions prévues par cet article. Par suite, le requérant ne saurait utilement se prévaloir des autres alinéas de ces dispositions au soutien de sa demande d'annulation. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation, commise par l'auteur de la décision attaquée, au regard des alinéas 1er, 3 et 8 de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime, doit par suite être écarté. 
 14. En troisième lieu, aux termes des 2e, 4e et 5e alinéas de l'article R. 141-9 du code rural et de la pêche maritime : " Les commissaires du Gouvernement représentent le Gouvernement auprès de la société. Ils exercent un contrôle sur le fonctionnement de la société et sur les conditions dans lesquelles elle exerce ses missions. Ils informent les ministres chargés de l'agriculture et des finances des résultats de ce contrôle. Ils peuvent diligenter des audits de ces sociétés. Ils assistent aux assemblées générales de toute nature et aux réunions du conseil d'administration ; ils y sont convoqués et en reçoivent les ordres du jour ; les procès-verbaux des assemblées générales et des délibérations du conseil d'administration et les décisions prises par délégation de celui-ci leur sont communiqués. / () Les commissaires du Gouvernement peuvent procéder à toutes investigations, se faire communiquer tous documents émanant de la société ou reçus par elle et faire toutes observations utiles à ses dirigeants. / Les oppositions ou refus d'approbation des commissaires du Gouvernement sont susceptibles d'être annulés ou réformés par décision du ministre de l'agriculture et du ministre chargé des finances dans le délai de vingt jours suivant la réclamation de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural, qui doit elle-même être introduite dans le délai de cinq jours à compter de la réception par la société des oppositions ou refus susmentionnés ". Aux termes du 3e alinéa de l'article R. 141-10 du même code : " Le refus d'approbation des commissaires du Gouvernement doit être motivé et intervenir au plus tard dans un délai d'un mois à compter du jour où l'acquisition projetée leur a été soumise, faute de quoi la société peut procéder à cette acquisition. Cependant, en cas d'offre d'achat par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural à ses propres conditions conformément aux dispositions de l'article L. 143-10, l'accord de chacun des commissaires du Gouvernement doit être exprès () ".  
 15. Il résulte de ces dispositions que le commissaire du Gouvernement dispose de pouvoirs de tutelle sur le fonctionnement de la SAFER et sur les conditions dans lesquelles elle exerce ses missions, au nombre desquels figure l'approbation des décisions de préemption prises en application de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime. Dans l'exercice de ce pouvoir d'approbation, le commissaire du Gouvernement peut se fonder sur des motifs tirés de ce que le projet d'acquisition de la SAFER ne répond pas aux conditions fixées par les articles L. 143-1 à L. 143-7-2 du même code. Eu égard au rôle dévolu au commissaire du Gouvernement et au large pouvoir qui lui est accordé par les dispositions rappelées au point précédent, il peut également faire valoir d'autres motifs tirés, en particulier, de ce que le projet soumis répond à un motif d'intérêt général. 
 16. Pour fonder le refus d'approbation en litige, le commissaire du Gouvernement a également retenu que les parcelles objet du droit de préemption s'apprêtaient à accueillir l'extension d'une déchetterie, constituant un projet d'intérêt général et contribuant au développement durable du territoire. 
 17. D'une part, en se fondant sur le caractère d'intérêt général de la construction projetée et de sa contribution au développement durable du territoire, objectif figurant d'ailleurs parmi les missions de la SAFER énumérées au 3° du I de l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime, le commissaire du Gouvernement n'a, eu égard à ce qui a été dit au point 15, pas commis d'erreur de droit. 
 18. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet de déchetterie porté par la communauté de commune des Terres du Val de Loire est motivé par la vétusté et le caractère inadapté de l'actuelle déchetterie aux besoins des usagers. Contrairement à ce que soutient le requérant, ce projet répond bien à un motif d'intérêt général et contribue au développement durable du territoire en assurant la maîtrise du traitement des déchets ainsi que la lutte contre les nuisances et pollutions qu'ils sont susceptibles d'engendrer. Dans ces conditions, en reconnaissant à ce projet le caractère d'intérêt général, le commissaire du Gouvernement, n'a pas commis d'erreur d'appréciation.  
 19. Il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision de refus en se fondant sur ce seul motif. Par suite, alors même que la décision attaquée ne pouvait être fondée sur le motif tiré du 2e de l'article L. 143-2 ainsi qu'il a été dit au point 12, les conclusions d'annulation de M. A doivent par suite être rejetées. 
 20. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. A doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie en sera adressée pour information à la préfète de la Région Centre-Val-de-Loire, préfète du Loiret et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 15 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Lacassagne, président, 
 Mme Pajot, conseillère, 
 M. Gasnier, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 Paul GASNIER 
 Le président, 
 Denis LACASSAGNE 
 La greffière, 
 Aurore MARTIN  
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.