TA64 · 3ème chambre — 22 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 14 janvier 2021, la société Ang'ailes at Home, membre du réseau de l'Association paritaire pour l'emploi et la formation (APEF Louhossoa) demande au tribunal d'annuler la décision du 27 juillet 2020 par laquelle le président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande d'autorisation pour la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD), au titre des interventions auprès des personnes handicapées et/ou âgées dépendantes, ensemble la décision du 8 septembre 2020 rejetant le recours gracieux formé à son encontre ; 
 Elle doit être regardée comme soutenant que : 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que les besoins sont établis et risquent de ne pas être satisfaits sans évolution de l'offre existante ;  
 - le plan de formation initialement envisagé a été modifié pour intégrer le module sur la prévention de la maltraitance, la bientraitance et les aspirations endotrachéales, prévu à l'article 5.2.3 de l'annexe 3-0 du code de l'action sociale et des familles et à l'article D. 312-6 du même code ; 
 - contrairement à ce que prétend le département, le livret d'accueil, régi par les dispositions de l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles et des articles 4.3.1 et 4.1.6 de l'annexe 3-0 de ce code, doit comprendre les conditions générales de remplacement, indiquer les voies de recours et les coordonnées du département ; 
 - les objectifs poursuivis par le projet de service ont été complétés conformément à l'article L. 311-8 du code de l'action sociale et des familles ; 
 - le contrat de prestation répond aux exigences des articles D. 311-1 du code de l'action sociale et des familles et aux articles 4.3.2, 4.3.3 et 5.3.4 de l'annexe 3-0 de ce code ; 
 - la création du service d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD) ne relève pas d'un plan d'aide du département de sorte que le projet personnalisé n'avait pas à préciser les plans d'aide et les modalités de coordination avec les autres intervenants ; 
 - les documents précisent les horaires d'ouverture du service et le formulaire d'information aux autorités compétentes est complet. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2022, le département des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. 
 Un mémoire, présenté par la société Ang'ailes at Home, a été enregistré le 19 janvier 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme B et M. A, représentant la société Ang'ailes at Home. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Ang'ailes at Home, membre franchisé de l'Association pour l'emploi et la formation (APEF), ayant son siège à Louhossoa (64250), a déposé une demande en vue de la création d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile, au titre de l'assistance aux personnes âgées dépendantes et aux personnes en situation de handicap. Par une décision du 27 juillet 2020, le président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande. Par une décision du 12 novembre 2020, il a également rejeté le recours gracieux qu'elle a exercé. Par la présente requête, la société Ang'ailes at Home demande au tribunal l'annulation de ces deux décisions.  
 2. La décision du 27 juillet 2020 est fondée sur les motifs tirés de l'existence de points de non-conformité à la règlementation portant sur les modalités d'organisation et de fonctionnement de la structure, (en particulier s'agissant du plan de formation, du livret d'accueil, des horaires d'ouverture du service dans les documents remis, des informations relatives aux  financements potentiels, du défaut dans les procédures, de l'obligation de signalement prévue par l'arrêté du 28 décembre 2016 et du défaut d'adhésion à la charte nationale sur la qualité des services à la personnes), des objectifs d'évolution des offres de ces services d'aides à domicile (SAAD) fixés par le Schéma départemental de l'autonomie pour la période 2019 - 2023 et de l'existence d'une centaine de services déjà autorisés. En application de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, la demande est ainsi considérée comme n'étant pas justifiée et comme ne pouvant pas davantage être prise en compte au titre des programmations de dépenses en matière d'offre de service, au sens de l'article L. 313-8 du même code. Par la décision du 12 novembre 2020, le recours gracieux formé contre cette décision a été expressément rejeté, le DGS du département retenant certaines des explications apportées dans ledit recours, mais concluant à son rejet et invitant au dépôt d'une nouvelle demande en cas de " rapprochement éventuel avec un SAAD autorisé ", des transferts d'autorisation pouvant être encore opérés.  
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : ()  / 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; / 7° Les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ; () ". Aux termes de l'article L. 313-1-1 du même code, alors applicable : " I.- Sont soumis à autorisation des autorités compétentes en application de l'article L. 313-3 les projets () de création () d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux relevant de l'article L. 312-1 (). / Lorsque les projets font appel, partiellement ou intégralement, à des financements publics, ces autorités délivrent l'autorisation après avis d'une commission d'information et de sélection d'appel à projet social ou médico-social qui associe des représentants des usagers. () Les financements publics mentionnés au présent alinéa s'entendent de ceux qu'apportent directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, les personnes morales de droit public ou les organismes de sécurité sociale en vue de supporter en tout ou partie des dépenses de fonctionnement. () ".  
 4. Il résulte de ces dispositions que la seule circonstance qu'un service d'aide et d'accompagnement à domicile intervienne auprès de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap ne permet pas de le regarder comme faisant appel, partiellement ou intégralement, à des financements publics. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles : " Les services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l'article L. 312-1 respectent un cahier des charges national défini par décret ", l'article L. 313-4 du même code dispose que : " L'autorisation est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève () 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l'autorisation () / Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l'autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d'évaluation ". 
 6. Aux termes, enfin, de l'article L. 313-8 du même code : " L'habilitation et l'autorisation mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 313-6 peuvent être refusées pour tout ou partie de la capacité prévue, lorsque les coûts de fonctionnement sont manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec ceux des établissements fournissant des services analogues. / Il en est de même lorsqu'ils sont susceptibles d'entraîner, pour les budgets des collectivités territoriales, des charges injustifiées ou excessives, compte tenu d'un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré par la collectivité concernée en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas départementaux mentionnés à l'article L. 312-5. () ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que les projets de services d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD) qui ne font pas appel à des financements publics doivent, pour être autorisés, d'une part, respecter le cahier des charges mentionné à l'article L. 313-1-3 du code de l'action sociale et des familles, d'autre part, satisfaire aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le même code, telles que celles qui sont énoncées à l'article L. 313-8, et prévoir des démarches d'évaluation. Ils n'ont, en revanche, pas à satisfaire aux autres exigences prévues par l'article L. 313-4, qui ne sont applicables qu'aux projets relevant de financements publics.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet déposé par la société Ang'ailes at Home en vue de créer un service d'aide et d'accompagnement à domicile, bien que devant intervenir en qualité de prestataire auprès de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de la prestation de compensation du handicap, ne relève pas, même indirectement, de financements publics. Dans ces conditions, le motif opposé par le président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques, tiré de ce que le projet n'est pas compatible avec les objectifs d'évolution de l'offre des services d'aides et d'accompagnement à domicile fixés par le schéma départemental de l'autonomie 2019-2023, ainsi qu'avec la programmation de dépenses qui en découle, en matière d'offre de service, et qui relève du 1° de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, n'est pas opposable à la demande présentée par la société requérante. Il est donc entaché d'une erreur de droit. 
 9. En revanche, aux termes de l'article L. 311-8 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " Pour chaque établissement ou service social ou médico-social, il est élaboré un projet d'établissement ou de service, qui définit ses objectifs, notamment en matière de coordination, de coopération et d'évaluation des activités et de la qualité des prestations, ainsi que ses modalités d'organisation et de fonctionnement. () ". Aux termes de l'article D. 312-6 du même code : " Conformément aux dispositions des 6° et 7° du I de l'article L. 312-1, les services d'aide et d'accompagnement à domicile concourent notamment : / 1° Au soutien à domicile ; / 2° A la préservation ou la restauration de l'autonomie dans l'exercice des activités de la vie quotidienne ; / 3° Au maintien et au développement des activités sociales et des liens avec l'entourage. / Ils assurent au domicile des personnes ou à partir de leur domicile des prestations d'aide à la personne pour les activités ordinaires de la vie et les actes essentiels lorsque ceux-ci sont assimilés à des actes de la vie quotidienne, hors ceux réalisés, sur prescription médicale, par les services mentionnés à l'article D. 312-1 à moins que ces actes ne soient exécutés dans les conditions prévues par l'article L. 1111-6-1 du code de la santé publique et du décret n° 99-426 du 27 mai 1999 habilitant certaines catégories de personnes à effectuer des aspirations endo-trachéales. / Ces prestations s'inscrivent dans un projet individualisé d'aide et d'accompagnement élaboré à partir d'une évaluation globale des besoins de la personne. Elles sont réalisées par des aides à domicile, notamment des auxiliaires de vie sociale ou des accompagnants éducatifs et sociaux. / La personne morale gestionnaire du service est responsable du projet de service mentionné à l'article L. 311-8, notamment de la définition et de la mise en œuvre des modalités d'organisation et de coordination des interventions. ". Le cahier des charges mentionnés à l'article L. 313-3 du même code est reproduit à l'annexe 3-0 à ce code. Aux termes du paragraphe 5.2.3 du cahier des charges : " le gestionnaire met en œuvre des actions de prévention de la maltraitance et de promotion de la bientraitance en organisant a minima une formation des encadrants et des intervenants. ". S'agissant de l'organisation et du fonctionnement interne du service d'aide et d'accompagnement à domicile, le paragraphe 5.2.2 du cahier des charges prévoit que le gestionnaire du service propose en faveur des salariés de la structure des actions de formation permettant une meilleure qualification des salariés et une valorisation des parcours professionnels. Le paragraphe 5.2.3. dispose que le gestionnaire met en œuvre des actions de prévention de la maltraitance et de promotion de la bientraitance en organisant a minima une formation des encadrants et des intervenants. 
 10. Il résulte de ces dispositions que les personnels d'un service d'aide et d'accompagnement à domicile assurent des prestations d'aide dans les actes de la vie courante et doivent également être habilités à effectuer des aspirations endotrachéales. A cette fin, pèsent sur le gestionnaire d'un tel service des obligations de formation de ses personnels intervenants à domicile des personnes aidées. 
 11. Si la requérante soutient que le plan de formation a été modifié pour intégrer le module sur la prévention de la maltraitance, la bientraitance et les aspirations endotrachéales, il ressort des pièces du dossier que le plan de formation prévisionnel prévoit qu'un seul stagiaire assistera à la formation sur les aspirations endotrachéales, sans pour autant justifier que l'ensemble de ses salariés, dont elle fournit les curriculums vitae, serait formé à la réalisation de ce geste. S'agissant de la prévention de la maltraitance, la fiche décrivant la procédure de signalement ne saurait être assimilée à une action de formation des intervenants telle qu'exigée par le paragraphe 5.2.3. précité du cahier des charges. En tout état de cause, la requérante ne peut utilement se prévaloir des modifications apportées à son dossier postérieurement à la décision attaquée, sans d'ailleurs suffisamment justifier de la date à laquelle ces modifications ont été portées à la connaissance du conseil départemental, ni davantage de la circonstance que ces formations seraient réalisées une fois l'autorisation de création du service délivrée.  
 12. Enfin, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 28 décembre 2016 relatif à l'obligation de signalement des structures sociales et médico-sociales : " Les dysfonctionnements et événements mentionnés à l'article L. 331-8-1 du code de l'action sociale et des familles relèvent des catégories suivantes : / 1° Les sinistres et événements météorologiques exceptionnels ; / 2° Les accidents ou incidents liés à des défaillances d'équipement techniques de la structure et les événements en santé environnement ; / 3° Les perturbations dans l'organisation du travail et la gestion des ressources humaines ; / 4° Les accidents ou incidents liés à une erreur ou à un défaut de soin ou de surveillance ; / 5° Les situations de perturbation de l'organisation ou du fonctionnement de la structure liées à des difficultés relationnelles récurrentes avec la famille ou les proches d'une personne prise en charge, ou du fait d'autres personnes extérieures à la structure ; / 6° Les décès accidentels ou consécutifs à un défaut de surveillance ou de prise en charge d'une personne ; / 7° Les suicides et tentatives de suicide, au sein des structures, de personnes prises en charge ou de personnels ; / 8° Les situations de maltraitance à l'égard de personnes accueillies ou prises en charge ; / 9° Les disparitions de personnes accueillies en structure d'hébergement ou d'accueil, dès lors que les services de police ou de gendarmerie sont alertés ; / 10° Les comportements violents de la part d'usagers, à l'égard d'autres usagers ou à l'égard de professionnels, au sein de la structure, ainsi que les manquements graves au règlement du lieu d'hébergement ou d'accueil qui compromettent la prise en charge de ces personnes ou celle d'autres usagers ; / 11° Les actes de malveillance au sein de la structure. ". 
 13. Si la requérante soutient que le formulaire d'information aux autorités compétentes est complet, il ressort au contraire de la fiche qu'elle produit relative à la procédure de prévention et de signalement de la maltraitance qu'elle ne répond qu'au 8° de l'article 1er précité de l'arrêté du 28 décembre 2016.  
 14. Dans ces conditions, et pour ces seuls motifs, la demande d'autorisation d'exercice présentée par la société requérante ne répondait pas au cahier des charges, prévu par l'annexe 3-0 au code de l'action sociale et des familles, et le département des Pyrénées-Atlantiques a pu légalement refuser de délivrer à la requérante l'autorisation sollicitée.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées dans la requête de la société Ang'ailes at Home, membre de l'Association pour l'emploi et la formation (APEF), doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Ang'ailes at Home, agence franchisée de l'Association pour l'emploi et la formation de Louhossoa - Cambo est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Ang'ailes at Home, agence franchisée de l'Association pour l'emploi et la formation de Louhossoa - Cambo et au département des Pyrénées-Atlantiques. 
 Délibéré après l'audience du 25 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Duchesne, conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé : M. D 
 La présidente, 
 Signé : S. PERDULa greffière, 
 Signé : M. C 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière,