TA14 · 2ème chambre — 6 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 25 janvier 2021 et le 27 juillet 2022, la société Positive, représentée par la Selarl United avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 18 août 2020 par lequel le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé de lui délivrer un permis de construire, ainsi que la décision du 23 novembre 2020 par laquelle il a rejeté son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Vaast-la-Hougue de lui délivrer ce permis de construire dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - dès lors qu'elle a modifié son projet pour tenir compte du motif de refus que le maire avait opposé à sa première demande, celui-ci n'avait plus aucune raison de refuser le permis, en application de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; 
 - le visa de l'arrêté du 18 août 2020, qui fait mention de pièces complémentaires déposées le 4 août 2020, est erroné ; 
 - la violation de l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas manifeste, et ce d'autant que des constructions ont été édifiées dans cette zone sans respecter les prescriptions énoncées par ces dispositions ; 
 - l'article UBa6 règlemente l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et non par rapport aux voies privées ouvertes à la circulation du public ; 
 - le maire tente de s'opposer au projet de la société Positive par tous moyens ; 
 - les nouveaux motifs invoqués par la commune ne peuvent faire l'objet d'une substitution de motifs et ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 25 mai 2021, la commune de Saint-Vaast-la-Hougue, représentée par la Selarl Juradis, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Positive une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le motif qui a été opposé au projet est fondé ; 
 - à titre subsidiaire, une substitution de motifs est sollicitée tenant au caractère enclavé du terrain, à la méconnaissance du plan de prévention des risques littoraux de la Manche et à la méconnaissance des dispositions de la loi Littoral relatives aux espaces proches du rivage. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Courset, représentant la commune de Saint-Vaast-la-Hougue. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 18 août 2020, le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé de délivrer à la société Positive un permis de construire cent-quatre box/garages sur des parcelles cadastrées B 32, B33, B346, B 350. La société Positive a exercé un recours gracieux contre cette décision, reçu le 25 septembre 2020, qui a été rejeté par une décision du 23 novembre 2020. Par la présente requête, elle demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'arrêté attaqué : 
 S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme 
 2. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que l'autorité administrative, qui n'aurait pas mentionné l'intégralité des motifs justifiant une première décision de refus de permis de construire, refuse, à la suite de l'examen d'une nouvelle demande, de délivrer celui-ci pour d'autres motifs que ceux initialement retenus. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le maire de Saint-Vaast-La-Hougue ne pouvait, dans la décision attaquée du 18 août 2020, se fonder sur d'autres motifs que ceux mentionnés dans la première décision de refus du 25 mars 2020, doit être écarté. 
 S'agissant du moyen tiré de l'erreur entachant les visas de l'arrêté en litige 
 3. Si la société Positive soutient que l'un des visas de l'arrêté en litige comporte une erreur en ce qu'il fait mention de pièces complémentaires déposées le 4 août 2020, une telle erreur, à la supposée établie, est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. 
 S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme  
 4. Aux termes de l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : " Les constructions devront être implantées : () / soit à l'alignement des voies ; () / soit en retrait maximal de 5 m de l'alignement des voies ". Aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voierie routière : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées () ". 
 5. En premier lieu, la référence à " l'alignement " ou aux " voies et emprises publiques " pour la définition des règles d'implantation des constructions ne peut être utilisée par rapport aux voies que dans la mesure où elles sont publiques, les voies privées devant être regardées comme des limites séparatives relevant de dispositions distinctes du règlement du plan local d'urbanisme. Il en est ainsi y compris lorsque ces voies privées sont ouvertes à la circulation du public, dès lors qu'il ressort des dispositions énoncées au point 4, que seules peuvent être qualifiées de voies publiques les voies appartenant au domaine public d'une personne publique. 
 6. En second lieu, la conformité d'une autorisation de construire aux règles du plan local d'urbanisme relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques doit être appréciée en prenant en considération, à la date du permis, outre l'état existant, la circonstance qu'une voie doit être réalisée aux fins d'assurer la desserte du terrain d'assiette de la construction projetée. 
 7. Pour refuser de délivrer à la société Positive le permis de construire sollicité, le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a considéré que le projet méconnaît l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme au motif qu'il " prévoit l'implantation des constructions à une distance supérieure à 5 mètres de l'alignement de la voie ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des plans PC2 joints au dossier de demande de permis de construire, que le terrain d'assiette de la construction projetée sera desservi par une voie reliant le chemin Chasse David au nord à un centre commercial donnant sur la rue Marcel Pignot au sud. La commune indique, dans ses écritures, que cette voie est celle qui a été prise en compte par le maire pour déterminer la conformité du projet aux règles d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques visées à l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme et qu'il s'agit d'une voie privée ouverte à la circulation générale. Il ne ressort pas, en outre, des pièces du dossier que cette voie sera la propriété de la commune ni celle d'une autre personne publique. Dans ces conditions, conformément aux principes exposés au point 5, la circonstance que cette voie a vocation à être ouverte à la circulation générale ne permet pas de la regarder comme une voie publique au sens et pour l'application des règles d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques. Celle-ci constitue donc une voie privée n'entrant pas dans le champ d'application des dispositions de l'article UBa6 du règlement du plan local d'urbanisme. La société Positive est dès lors fondée à soutenir qu'en refusant pour ce motif de lui délivrer le permis de construire sollicité, le maire a entaché son arrêté d'illégalité. 
 S'agissant du moyen tiré du détournement de pouvoir 
 9. Contrairement à ce que soutient la société Positive, il ne ressort d'aucun élément du dossier que le maire aurait refusé le permis de construire sollicité pour des raisons liées à un intérêt privé ou un intérêt public autre que celui tiré de considérations d'urbanisme. 
 En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs : 
 10. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision attaquée est justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, l'auteur du recours ayant été mis à même de présenter ses observations sur cette substitution, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution, sous réserve qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. En premier lieu, aux termes de l'article UBa3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif aux conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public : " Accès : / Terrains enclavés : / Tout terrain enclavé ne disposant pas d'accès sur une voie publique ou privée est inconstructible, sauf si le propriétaire produit une servitude de passage suffisante. / Voirie : () - Les voies en impasse devront être évitées au maximum ; toutefois dans le cas où il n'y aurait pas d'autre alternative pour desservir le terrain, ces impasses devront être aménagées dans leur partie terminale afin de permettre aux véhicules de faire aisément demi-tour. () ". 
 12. L'autorité compétente et, en cas de recours, le juge administratif doivent s'assurer qu'une ou plusieurs voies d'accès au terrain d'assiette du projet pour lequel un permis de construire est demandé permettent de satisfaire aux exigences posées par la règle d'urbanisme citée au point 11. A cette fin, pour apprécier les possibilités d'accès au terrain pour le propriétaire ou les tiers, il leur incombe de s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie. Cette dernière exigence n'est, toutefois, pas requise lorsque la rue desservant la construction projetée, à laquelle celle-ci accèdera directement, est une voie ouverte à la circulation publique. Le propriétaire du terrain d'assiette n'est alors pas tenu de justifier d'un titre l'autorisant à l'utiliser. 
 13. En l'espèce, la commune de Saint-Vaast-la-Hougue soutient, sans être contestée, que l'accès au terrain d'assiette de la construction projetée impliquera d'emprunter deux voies privées, l'une appartenant à un centre commercial, l'autre à une personne privée. Elle fait valoir que la société Positive devait justifier d'un titre de passage sur ces deux voies. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier qu'au moins l'une de ces deux voies, celle située dans le parking du centre commercial, est ouverte à la circulation du public, dès lors qu'elle est utilisée par les usagers du parking pour le stationnement des véhicules. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le propriétaire de la voie aurait manifesté une opposition à ce que celle-ci soit empruntée par d'autres usagers que ceux fréquentant le centre commercial. Dans ces conditions, dès lors que la voie privée donnant accès à la voie desservant le projet de construction est ouverte à la circulation du public, la société Positive n'avait pas à justifier d'un titre l'autorisant à l'utiliser. Au surplus, il ressort du plan PC2, que contrairement à ce que soutient la commune, la voie à créer desservant le terrain d'assiette de la construction projetée débouchera sur le chemin Chasse David. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que, d'une part, le terrain ne disposera d'aucun autre accès, d'autre part, la voie de desserte du projet constituera une impasse. 
 14. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des documents graphiques du plan local d'urbanisme représentant le centre bourg, que les parcelles B 32 et B 346 sur lesquelles seront implantés, au sud du terrain, les garages 1 à 33, ainsi que la parcelle B 350, qui accueillera le bassin de récupération des eaux pluviales, sont situées en dehors des espaces proches du rivage. La commune de Saint-Vaast-La-Hougue n'est dès lors pas fondée à soutenir que le projet méconnaîtrait les dispositions de la loi Littoral relatives à l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage. 
 15. En troisième lieu, aux termes du chapitre I.4 du titre I du plan de prévention des risques littoraux des communes de Saint-Vaast-La-Hougue, Quettehou et Réville, le territoire de ces communes est divisé en trois zones, selon le risque de submersion marine auquel sont exposés les secteurs concernés. Les zones bleues, B1 et B2, correspondent aux secteurs exposés à un aléa faible à modéré, dans lesquels les constructions sont autorisées avec prescriptions. Les prescriptions auxquelles sont soumises les constructions en zone B1 sont définies au titre III du plan de prévention des risques littoraux. Celui-ci prévoit, en son chapitre III.1, la réalisation d'une zone refuge, définie comme un espace accessible par tout occupant d'un bâtiment permettant de se mettre à l'abri de l'eau, en cas de submersion marine, jusqu'à l'évacuation des personnes ou la décrue. Elle constitue un espace fermé habitable, attaché à un bâtiment, accessible directement depuis l'intérieur de celui-ci, situé au-dessus de la côte de référence et muni d'un accès vers l'extérieur permettant l'évacuation. Enfin, l'article II-2-2 du chapitre II-2 du titre II relatif " aux modes d'occupation des sols et travaux admis sous conditions " dans les zones B1 et B2 indique que " tout construction devra comporter une zone refuge conforme aux préconisations du titre III ". 
 16. En l'espèce, le projet de construction porte sur la réalisation de garages destinés à accueillir des véhicules individuels légers ainsi que des bateaux. Ces garages doivent être regardés, pour l'application des dispositions du plan de prévention des risques littoraux, comme des constructions. Ils étaient donc soumis, conformément aux dispositions précitées de l'article II-2-2 du chapitre II-2 du titre II, à l'obligation de comporter une zone refuge. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet prévoit la création d'une telle zone refuge. Dans ces conditions, la commune est fondée à soutenir qu'il méconnaît sur ce point les prescriptions du plan de prévention des risques littoraux des communes de Saint-Vaast-La-Hougue, Quettehou et Réville. Par suite, un tel motif peut légalement justifier le refus de permis de construire en litige.  
 17. Il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif, dont l'application ne prive pas la société Positive d'une garantie de procédure. A cet égard, la requérante n'est pas fondée à soutenir que faute d'avoir été informée, en temps utile, des nouveaux motifs de rejet soulevés en défense par la commune, elle a été privée de la garantie tenant à la possibilité de solliciter un permis de construire modificatif avant de se voir opposer une décision de refus, une telle circonstance ne pouvant être regardée comme constitutive de la privation d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Il y a lieu, par suite, d'accueillir la demande de substitution de motif tirée de la méconnaissance des prescriptions du plan de prévention des risques littoraux pour les motifs énoncés au point 16. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par la société Positive doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".  
 21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Positive et par la commune de Saint-Vaast-La-Hougue à ce titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la société Positive est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Positive et à la commune de Saint-Vaast-la-Hougue. 
 Délibéré après l'audience du 15 septembre 2022, à laquelle siégeaient :  
 M. Mondésert, président, 
 M. Berrivin, premier conseiller, 
 Mme Silvani, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. A 
 Le président,  
 signé 
 X. MONDESERT               
 La greffière, 
 signé 
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 la greffière 
 A. Lapersonne