TA30 · 4ème Chambre — 29 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par ordonnance du 20 janvier 2021, le président du tribunal administratif d'Orléans a transmis au tribunal administratif de Nîmes le dossier de la requête de la SARL BIO SUD, enregistrée le 17 décembre 2020 sous le numéro 2004700 au tribunal administratif d'Orléans. 
 Par cette requête, enregistrée le 20 janvier 2021 au greffe du tribunal administratif de Nîmes sous le n° 2100208 et un mémoire complémentaire enregistré le 1er avril 2022, la SARL BIO SUD, représentée par la SELARL ACTAH, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 8 500 euros en réparation des frais engagés en pure perte sur le projet d'installation d'une centrale photovoltaïque ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 25 662 411 euros afin de rétablir l'équilibre concurrentiel avec les sociétés concurrentes de la requérante ou, subsidiairement d'ordonner une expertise sur le montant du préjudice économique subi ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute en s'abstenant de notifier à la Commission européenne les arrêtés tarifaires du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010 en matière d'achat d'électricité produite à partir de centrales photovoltaïques, constitutifs d'une aide d'État ; 
 - cette faute est à l'origine de l'illégalité de cette aide, laquelle a été opposée par le juge judiciaire pour rejeter sa demande de condamnation de la société Enedis à l'indemniser de son manque à gagner en raison de son refus fautif de conclure un contrat d'achat d'électricité ; 
 - l'Etat a commis une faute en refusant de régulariser la notification des arrêtés tarifaires précités ;  
 - l'Etat a commis une faute en créant une distorsion de concurrence ;  
 - de ces fautes de l'Etat découlent un préjudice lié au défaut d'indemnisation dans le cadre de la procédure judiciaire et un préjudice lié à la distorsion de concurrence bénéficiant aux sociétés titulaires de contrats ;  
 - le lien de causalité est établi entre ces préjudices et le défaut de notification de l'Etat ; 
 - la date de complétude du dossier de demande de raccordement est sans incidence sur le lien de causalité ;  
 - le préjudice lié aux frais engagés en pure perte pour développer la centrale photovoltaïque doit être indemnisé à hauteur de 8 500 euros ; 
 - le préjudice lié à la distorsion de concurrence doit être indemnisé à hauteur de 25 662 411 euros.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2022, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête ou, subsidiairement, à ce que la société Enedis soit appelée en garantie. 
 Il soutient que : 
 - à titre principal, les moyens soulevés par la SARL BIO SUD ne sont pas fondés ; il n'existe aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'État, aucun lien de causalité entre les faits allégués et les préjudices dont la réparation est sollicitée, lesquels ne présentent pas de caractère certain ; il n'existe aucune faute tenant au refus de régulariser la situation ;  
 - subsidiairement, il conviendrait d'appeler la société Enedis en garantie, dès lors que la demande indemnitaire présentée par la requérante a pour origine le reproche fait à cette société d'avoir manqué à son obligation d'instruire sa demande de raccordement dans les délais qui lui étaient impartis. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; 
 - le décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 ; 
 - l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (aff. C-368/04) ; 
 - l'ordonnance de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16) ; 
 - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020, portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, en son article 5 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Achour, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Ferrari, représentant la SARL BIO SUD. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Depuis la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, a été instituée une obligation d'achat de l'électricité renouvelable selon des tarifications incitatives, imposant notamment à la société Electricité de France (devenue Enedis) et aux entreprises locales de distribution de conclure un contrat d'achat d'électricité avec les producteurs d'énergie. Dans ce cadre, un arrêté du 12 janvier 2010 fixait les conditions d'achat de l'électricité produite utilisant l'énergie radiative du soleil. Néanmoins, le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 a notamment suspendu pour 3 mois l'obligation d'achat de l'électricité dont les producteurs qui n'avaient pas accepté la proposition technique et financière (PTF) du gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010. Par ailleurs, un arrêté du 4 mars 2011 a fixé de nouveaux tarifs d'achat de l'électricité photovoltaïque, moins incitatifs.  
 2. C'est dans ce contexte que la SARL BIO SUD, spécialisée dans le secteur d'activité de la production d'électricité, a développé un projet visant à l'implantation d'une centrale photovoltaïque d'une puissance de 3 000 kWc. Elle a ainsi déposé une demande de raccordement auprès d'ERDF qui l'a déclarée complète le 25 août 2020 mais ne lui a adressé aucune proposition technique et financière en vue de la conclusion du contrat d'achat d'électricité dans le délai réglementaire de trois mois à compter de la réception du dossier complet de demande de raccordement. Elle n'a donc pu retourner la PTF acceptée avant le 2 décembre 2010. Cette société a ainsi saisi le tribunal de commerce d'une requête indemnitaire tendant à la condamnation de l'opérateur de raccordement à l'indemniser du préjudice consécutif à la faute consistant à ne pas avoir instruit la demande de raccordement dans le délai réglementaire. Elle a par ailleurs, par une demande du 15 juillet 2020, mis en demeure l'Etat français de l'indemniser du préjudice consécutif à la distorsion de concurrence entre les opérateurs d'énergie renouvelable.  La SARL BIO SUD demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 8 500 euros en réparation des préjudices subis du fait des frais engagés et la somme de 25 662 411 euros en réparation de son manque à gagner.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 3. Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie, dans sa version applicable au litige : " Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et () les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 () sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : () / 2° Les installations qui utilisent des énergies renouvelables, à l'exception de celles utilisant l'énergie mécanique du vent implantées dans les zones interconnectées au réseau métropolitain continental (). Un décret en Conseil d'Etat fixe les limites de puissance installée des installations de production qui peuvent bénéficier de l'obligation d'achat. () / Un décret précise les obligations qui s'imposent aux producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat, ainsi que les conditions dans lesquelles les ministres chargés de l'économie et de l'énergie arrêtent, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, les conditions d'achat de l'électricité ainsi produite. () / Les contrats conclus en application du présent article par Electricité de France et les distributeurs non nationalisés () prévoient des conditions d'achat prenant en compte les coûts d'investissement et d'exploitation évités par ces acheteurs, auxquels peut s'ajouter une prime prenant en compte la contribution de la production livrée ou des filières à la réalisation des objectifs définis au deuxième alinéa de l'article 1er de la présente loi. Le niveau de cette prime ne peut conduire à ce que la rémunération des capitaux immobilisés dans les installations bénéficiant de ces conditions d'achat excède une rémunération normale des capitaux, compte tenu des risques inhérents à ces activités et de la garantie dont bénéficient ces installations d'écouler l'intégralité de leur production à un tarif déterminé. / () Les surcoûts éventuels qui en découlent sont compensés dans les conditions prévues au I de l'article 5. / () ". 
 4. Le décret du 6 décembre 2000 fixant par catégorie d'installations les limites de puissance des installations pouvant bénéficier de l'obligation d'achat d'électricité ouvre le bénéfice de cette obligation d'achat, lorsque les conditions fixées par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 sont réunies, aux installations, d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant l'énergie radiative du soleil. 
 5. Aux termes de l'article 8 du décret du 10 mai 2001 relatif aux conditions d'achat de l'électricité produite par des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat, dans sa rédaction applicable au litige : " Des arrêtés des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie et après avis de la Commission de régulation de l'énergie, fixent les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations bénéficiant de l'obligation d'achat prévue par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 susvisée. Ces conditions d'achat précisent notamment : / () 2° Les tarifs d'achat de l'électricité () ". Par deux arrêtés du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010, les ministres chargés de l'économie et de l'énergie ont fixé les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000. 
 6. Selon l'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2010, " la date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur détermine les tarifs applicables à une installation. La demande complète doit comporter les éléments définis à l'article 2 ainsi que les éléments précisés dans la documentation technique de référence du gestionnaire de réseau public auquel l'installation est raccordée. Les tarifs applicables sont définis à l'annexe 1 du présent arrêté. ". 
 7. Il résulte de l'instruction que, le 21 septembre 2010, la société ERDF a accusé réception du dossier de demande de raccordement présenté pour la SARL BIO SUD sur le site du domaine de Port-Vieil, l'a accepté comme étant complet et a précisé que le chiffrage, sous forme de devis, serait proposé après une étude du tracé de raccordement, au plus tard le 25 novembre 2010, sous réserve de validation de l'ensemble du dossier technique. Il résulte également de l'instruction que la proposition technique et financière en cause n'a pas été proposée à la société requérante par ERDF dans le délai de trois mois réglementaire alors qu'elle était susceptible de bénéficier des tarifs de l'arrêté du 12 janvier 2010. 
 8. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) : " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. () ". Selon le paragraphe 3 de l'article 108 du TFUE : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. ". Ces stipulations, entrées en vigueur le 1er décembre 2009, reprennent celles de l'article 87, paragraphe 1, et de l'article 88, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne. 
 9. Il résulte de ces stipulations que, s'il ressortit à la compétence exclusive de la Commission européenne de décider, sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles visées par l'article 107 du TFUE est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché commun, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation, qu'impose aux États membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 108 du TFUE, d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet. L'exercice de ce contrôle implique, notamment, de rechercher si les dispositions contestées ont institué des aides d'État au sens de l'article 107 du TFUE. 
 10. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la qualification d'aide au sens de l'article 107 du TFUE requiert qu'il s'agisse d'une intervention de l'État, ou au moyen de ressources d'État, et que cette intervention soit susceptible d'affecter les échanges entre États membres, accorde un avantage à son bénéficiaire et fausse ou menace de fausser la concurrence. 
 11. D'une part, dans son ordonnance du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16), la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'article 107, paragraphe 1, du TFUE doit être interprété en ce sens qu'un mécanisme de compensation intégrale des surcoûts imposés à des entreprises en raison d'une obligation d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative solaire à un prix supérieur à celui du marché, dont le financement est supporté par tous les consommateurs finals d'électricité sur le territoire national, tel que celui résultant de la loi no 2000-108 du 10 février 2000, modifiée par la loi no 2006-1537 du 7 décembre 2006, constitue une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État. 
 12. D'autre part, l'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil à un prix supérieur à sa valeur de marché accorde un avantage aux producteurs de cette électricité. Eu égard à la libéralisation du secteur de l'électricité au niveau de l'Union européenne, cet avantage est susceptible d'affecter les échanges entre États membres et d'avoir une incidence sur la concurrence. 
 13. Il en résulte que l'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil à un prix supérieur à sa valeur de marché, dans les conditions définies par l'arrêté du 12 janvier 2010, a le caractère d'une aide d'État. 
 14. Il est constant que l'arrêté du 12 janvier 2010 a été pris en méconnaissance de l'obligation de notification préalable à la Commission européenne résultant de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. L'aide d'État résultant de cet arrêté est donc illégale. 
 15. En vertu de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, il incombe aux juridictions nationales de tirer toutes les conséquences de l'illégalité découlant du défaut de notification préalable à la Commission d'une mesure nationale constituant une aide d'État. S'il incombe aux juridictions nationales de sauvegarder les droits des justiciables face à une éventuelle méconnaissance, de la part des autorités nationales, de l'interdiction de mise à exécution des aides avant l'adoption, par la Commission, d'une décision les autorisant, ces juridictions doivent prendre pleinement en considération l'intérêt de l'Union européenne et ne doivent pas adopter une mesure qui aurait pour seul effet d'étendre le cercle des bénéficiaires de l'aide. 
 16. Dès lors qu'une illégalité est fautive, elle est comme telle et quelle qu'en soit la nature susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat dès lors qu'elle est à l'origine des préjudices subis. Sont indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente un lien direct de causalité.  
 17. En premier lieu, la SARL BIO SUD soutient que le défaut de notification du régime d'aide décrit au point précédent, emportant l'illégalité des actes règlementaires pris pour sa mise en œuvre, l'a privée d'une chance de bénéficier des tarifs préférentiels notamment issus des arrêtés du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010, et ainsi compromis son projet d'installation de panneaux photovoltaïques, à l'origine de ses préjudices tenant, d'une part, à des frais engagés en pure perte et, d'autre part, à une perte de chance sérieuse de percevoir les bénéfices qui auraient pu être perçus sur toute la durée du contrat d'achat d'électricité passé avec EDF. 
 18. Il résulte toutefois de l'instruction que si la SARL BIO SUD n'a pu mettre en œuvre son projet, c'est en raison, non de l'illégalité fautive de l'Etat dans le défaut de notification du régime d'aide décrit au point précédent, mais des agissements de la société ERDF devenue Enedis, qui ne lui a pas renvoyé une proposition technique et financière dans les délais impartis. Dans ces conditions, la SARL BIO SUD n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive invoquée et les préjudices dont elle fait état.  
 19. En deuxième lieu, à supposer que la SARL BIO SUD pouvait bénéficier des tarifs préférentiels issus des arrêtés du 10 juillet 2006 ou du 12 janvier 2010, l'illégalité entachant ces textes réglementaires en raison de la violation par l'Etat français de son obligation de notification préalable du dispositif d'aide d'Etat à la Commission européenne ne permettait pas, en tout état de cause, de regarder l'absence de perception de telles aides illégales comme un préjudice indemnisable, dès lors que l'Etat français était tenu de ne pas les verser avant que la Commission statue sur la compatibilité de ce régime d'aide au regard des règles du marché commun. 
 20. En troisième lieu, si la SARL BIO SUD demande la réparation d'un préjudice tenant à une rupture des règles de concurrence et ainsi à une discrimination entre, d'une part, les bénéficiaires des tarifs avantageux issus des arrêtés précités qui constituent des aides illégales incompatibles avec le marché intérieur, d'autre part, les exploitants qui comme elle n'ont pu bénéficier de tels tarifs, toutefois, ces opérateurs ne sont pas placés dans la même situation juridique tenant notamment à la date de raccordement au réseau électrique ou la date de conclusion des contrats de rachat d'électricité par ERDF devenue Enedis. Dans ces conditions, si la SARL BIO SUD invoque une distorsion fautive dans l'application des règles de concurrence, elle n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive ainsi invoquée et les préjudices dont elle fait état, lesquels ont pour origine les agissements de la société ERDF devenue Enedis. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SARL BIO SUD doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SARL BIO SUD demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL BIO SUD est rejetée. 
 Article 2 :Le présent jugement sera notifié à la SARL BIO SUD, au secrétariat général du gouvernement, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la ministre de la transition énergétique, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et à la société Enedis. 
 Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Brossier, président, 
 Mme Bala, première conseillère, 
 M. Aymard, premier conseiller,  
 Lu en audience publique le 29 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 K. A 
 Le président, 
 J-B. BROSSIER        
 La greffière, 
 E. NIVARD 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la ministre de la transition énergétique, et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2100208