TA77 · 4ème chambre — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 janvier 2021 et 26 août 2021, M. A E et Mme F G épouse E, représentés Me Rousseau, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler le courrier du 12 novembre 2020 par lequel le maire de Bois-le-Roi a décidé d'exercer le droit de préemption sur un terrain cadastré n° A 990 sis sentier des Jardins ; 
 2°) d'annuler la décision du 12 novembre 2020 par laquelle le maire de Bois-le-Roi a décidé d'exercer le droit de préemption sur un terrain cadastré n° A 990 sis sentier des Jardins ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bois-le-Roi une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils disposent d'un intérêt leur conférant qualité pour agir dès lors que la décision de préemption emporte une limitation au droit de propriété des vendeurs ; 
 - le courrier du 12 novembre 2020 adressé par la commune aux requérants vaut décision de préemption et est donc susceptible de recours ; en outre, la commune produit l'arrêté du 12 novembre 2020, dont il est demandé l'annulation par voie de conséquence ; ainsi, la requête est recevable ; 
 - la décision de préemption, formalisée à la fois par le courrier du 12 novembre 2020 et l'arrêté du 12 novembre 2020, a été régulièrement attaquée dans le délai de deux mois, soit avant le 13 janvier 2021 ;  
 - elles ont été prises par une autorité incompétente dès lors qu'il appartiendra à la commune de justifier de sa compétence pour exercer le droit de préemption sur la zone d'aménagement différé en produisant l'acte créateur de la zone ; 
 - les décisions attaquées sont insuffisamment motivées dès lors qu'elles se contentent d'indiquer qu'elles ont été prises dans le but de sauvegarder des espaces naturels et de réaliser des équipements collectifs ; les termes ainsi utilisés ne sont pas assez précis ; 
 - elles sont entachées d'un vice de procédure dès lors que la commune ne justifie pas avoir préalablement requis l'avis de France Domaine alors même que la parcelle est située dans une zone d'aménagement différé ; 
 - elles méconnaissent les dispositions des articles L. 210-1 du code de l'urbanisme et L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors que la commune ne démontre pas la réalité de son projet de réaliser des équipements collectifs sur la parcelle en cause et qu'aucun élément ne permet de considérer que ces décisions répondent à un intérêt général suffisant ; en outre, la sauvegarde des espaces naturels fait précisément partie des exceptions au droit de préemption urbain visées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; par ailleurs, la création de carrés potagers ouverts au public ne constitue qu'un aménagement d'espace dans le but de sauvegarder des espaces naturels et non un équipement collectif ; enfin, aucun élément produit ne permet d'établir la réalité du projet, ni sur le territoire de la commune, ni dans l'environnement proche de la parcelle des requérants ; 
 - elles sont entachées d'un détournement de procédure et d'une erreur de base légale dès lors qu'elles sont fondées sur les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, et non sur les dispositions des articles L. 212-1 et suivants du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 juillet 2021 et 5 avril 2022, la commune de Bois-le-Roi, représentée par Me Corneloup, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable aux motifs qu'elle est tardive et que le courrier du 12 novembre 2020 ne fait pas grief ; 
 - le maire est compétent pour décider, par arrêté du 12 novembre 2020, de préempter la parcelle litigieuse ; 
 - la décision de préemption, qui mentionne l'objet du projet, est suffisamment motivée dès lors que l'arrêté du 12 novembre 2020 précise que la préemption est justifiée par la nécessité de sauvegarder les espaces naturels et par la réalisation d'équipements publics, notamment des carrés potagers ouverts au public ; 
 - l'avis du service des domaines a été rendu le 5 novembre 2020, soit avant l'édiction de l'arrêté du 12 novembre 2020 ; 
 - la commune se fonde sur un projet pouvant faire l'objet d'un droit de préemption urbain dès lors qu'elle souhaite permettre aux habitants d'accéder à des espaces naturels et de découvrir les jardins et potagers mais aussi les équipements liés ; 
 - la commune produit plusieurs éléments qui démontrent la réalité et l'intérêt général de son projet à la date du 12 novembre 2020, à savoir la délibération du 9 mars 2005 instituant le droit de préemption urbain permettant notamment de sauvegarder les espaces naturels et réaliser les équipements collectifs, le programme électoral qui insistait sur la nécessité de préserver les espaces naturels du secteur et de réaliser des équipements collectifs liés, des extraits du site internet de la commune assurant la promotion de l'association " Les carrés potagers Bacots " dont l'objectif est de promouvoir la création et le développement de jardins familiaux ; 
 - la parcelle litigieuse n'étant pas située au sein d'une zone d'aménagement différé, le moyen tiré d'un détournement de procédure manque en fait. 
 La requête a été communiquée à M. B C, en qualité d'acquéreur potentiel du bien litigieux, qui n'a pas produit d'observations. 
 Par lettre du 3 mars 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de ce que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture à compter du 1er avril 2022.  
 Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été émise le 24 mai 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Grand, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Navarro, substituant Me Rousseau, représentant les requérants, et celles de Me Calvo, substituant Me Corneloup, représentant la commune de Bois-le-Roi. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 16 septembre 2020, M. E et Mme G épouse E adressent à la commune de Bois-le-Roi une déclaration d'intention d'aliéner concernant la parcelle cadastrée n° A 990 sis sentier des Jardins. Par un courrier du 12 novembre 2020, le maire de Bois-le-Roi a informé les requérants que la commune exerce le droit de préemption urbain sur cette parcelle. Par un arrêté du 12 novembre 2020, le maire de Bois-le-Roi a exercé le droit de préemption urbain sur la même parcelle. Par le présent recours, les requérants demandent l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". 
 3. La commune de Bois-le-Roi soutient que le courrier du 12 novembre 2020 ne fait pas grief aux requérants dès lors qu'il ne fait qu'informer les vendeurs de l'exercice du droit de préemption réalisé par l'arrêté du même jour et que leurs conclusions à fin d'annulation sont irrecevables. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le courrier du maire de Bois-le-Roi du 12 novembre 2020 notifie aux requérants la décision de la commune d'exercer son droit de préemption suite à la visite du bien litigieux le 19 octobre 2020 et considère comme définitive la vente de ce bien au profit de la commune. Si la commune produit, en cours d'instance, l'arrêté du 12 novembre 2020 relatif à l'exercice de son droit de préemption, il n'est pas établi par les pièces du dossier que les requérants aient reçu notification de cet arrêté. Dans ces conditions, la commune a pris, par ces deux actes, formellement position sur l'exercice de son droit de préemption. Ainsi, le courrier du 12 novembre 2020, qui revêt un caractère décisoire, fait grief aux requérants. En outre, les requérants demandent, dans leurs écritures en réplique, que leur recours soit également dirigé contre cet arrêté. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la commune en défense, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre un acte ne faisant pas grief, doit être écartée. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ".  
 5. La commune de Bois-le-Roi soutient que la requête est tardive dès lors que l'arrêté du 12 novembre 2020 n'a pas été contesté dans le délai de recours de deux mois. Toutefois, ainsi qu'il a été exposé précédemment, il n'est pas établi par les pièces du dossier que les requérants aient reçu notification de l'arrêté du 12 novembre 2020 avant qu'il ne soit produit dans le cadre de la présente instance. En outre, le courrier du 12 novembre 2020, qui fait grief aux requérants, leur a été notifié le 16 novembre 2020. Dans ces conditions, la requête du 11 janvier 2021 n'est pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée. 
 Sur l'étendue du litige : 
 6. Si les requérants présentent, dans leurs écritures initiales, des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la lettre du 12 novembre 2020, ils présentent en réplique des conclusions à fin d'annulation dirigées également contre l'arrêté du 12 novembre 2020 produit par la commune dans le cadre de la présente instance. Par suite, leur recours est dirigé contre ces deux actes qui ont formellement pris position sur l'exercice du droit de préemption. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation du courrier du 12 novembre 2020 et de la décision du 12 novembre 2020 :  
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / () ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 8. Les requérants soutiennent que les décisions attaquées sont insuffisamment motivées dès lors qu'elles se contentent d'indiquer qu'elles ont été prises dans le but de sauvegarder des espaces naturels et de réaliser des équipements collectifs et que les termes ainsi utilisés ne sont pas assez précis. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la lettre du 12 novembre 2020 adressée aux requérants par laquelle le maire de Bois-le-Roi a informé les requérants de sa décision d'exercer le droit de préemption de la commune sur la parcelle litigieuse se borne à mentionner que cette acquisition était opérée " dans le but de sauvegarder des espaces naturels et de réaliser des équipements collectifs ". En se contentant de cette formulation générale, le maire n'a pas suffisamment motivé sa décision au regard des exigences des articles précités. D'autre part, cette illégalité n'a pas pu être couverte rétroactivement par le fait que, par une décision du 12 novembre 2020 produite dans le cadre de la présente instance et enregistrée le 16 juillet 2021 au greffe du tribunal, la commune a entendu compléter sa précédente motivation en mentionnant sa volonté de créer, notamment, des carrés potagers ouverts au public. Dans ces conditions, à défaut de justifier d'un projet précisément déterminé pour lequel le droit de préemption est exercé, le moyen tiré de l'insuffisante motivation doit être accueilli. 
 9. En deuxième lieu, il résulte de la combinaison des dispositions précitées au point 7 des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme qu'une décision de préemption est légalement justifiée dès lors que l'action ou l'opération qui la fonde est engagée dans l'intérêt général et répond à l'un des objets définis à l'article L. 300-1, alors même que, eu égard à cet objet, elle ne s'accompagne d'aucune mesure d'urbanisation ni d'aucune réalisation d'équipement. 
 10. Il résulte des décisions attaquées qu'elles sont motivées par la volonté de la commune de sauvegarder des espaces naturels et de réaliser des équipements collectifs, notamment des carrés potagers. D'une part, les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme excluent expressément l'exercice du droit de préemption pour des opérations visant à sauvegarder ou mettre en valeur les espaces naturels. D'autre part, ainsi qu'il a été exposé au point 12, la formulation générale concernant les équipements collectifs ne permet pas de déterminer précisément la nature des équipements collectifs envisagés. Par ailleurs, si la commune fait valoir que la décision du 12 novembre 2020 est également fondée sur son souhait de créer, notamment, des carrés potagers ouverts au public, la réalité du projet ne ressort ni de la délibération du 9 mars 2005 instituant le droit de préemption urbain sur la commune qui n'envisage pas un tel projet, ni de la convention de mise à disposition d'un autre terrain communal à l'association " Les carrés potagers Bacots ". De même, la commune ne peut utilement se prévaloir du programme électoral de la majorité en matière d'écologie et d'urbanisme ou de la page internet de présentation de l'association " Les carrés potagers Bacots ". Dans ces conditions, la réalité, à la date des décisions attaquées, du projet d'action ou d'opération d'aménagement les ayant justifiées ne peut être regardée comme établie. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être accueilli. 
 12. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme (), la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation (), en l'état du dossier ". Pour l'application de ces dispositions, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation des décisions attaquées. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à solliciter l'annulation du courrier du 12 novembre 2020 et de la décision du 12 novembre 2020 du maire de Bois-le-Roi. 
 Sur les frais d'instance : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Bois-le-Roi demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bois-le-Roi une somme de 1 500 euros à verser aux requérants au titre des frais d'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le courrier du 12 novembre 2020 et la décision du 12 novembre 2020 du maire de Bois-le-Roi sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Bois-le-Roi versera la somme de 1 500 euros à M. E et à Mme G épouse E au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Les conclusions de la commune présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A E, à Mme F G épouse E, à M. B C et à la commune de Bois-le-Roi. 
 Délibéré après l'audience du 20 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Mullié, présidente, 
 Mme Jeannot, première conseillère,  
 Mme Blanc, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2023. 
 La rapporteure, 
 F. DLa présidente, 
 N. MULLIE  
 La greffière, 
 H. KELI  
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière