TA14 · 1ère chambre — 9 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance en date du 11 février 2021, le tribunal administratif de Rouen a transmis la requête de M. D C au tribunal administratif de Caen, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative. 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 novembre 2020 et le 10 novembre 2022, M. D C, représenté par Me Enguehard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de perception émis le 6 décembre 2019 par le directeur régional des finances publiques de la région Normandie portant recouvrement de la somme de 38 950 euros, ensemble la décision implicite de rejet née le 26 août 2020 du silence gardé par l'administration sur la réclamation préalable formée le 25 février 2020 ; 
 2°) d'annuler la décision du 7 juillet 2020 par laquelle la direction régionale des finances publiques de la région Normandie l'a mis en demeure de payer la somme de 36 321,03 euros, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur la réclamation préalable formée le 3 septembre 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 En ce qui concerne le titre de perception : 
 - la signature et les nom, prénom et qualité de l'auteur de la décision attaquée manquent, en méconnaissance des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le titre de perception ne mentionne pas les bases liquidatives, en méconnaissance des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, ce qui l'entache d'un défaut de motivation ; 
 - il n'indique pas les données objectives ayant servi à évaluer le montant de la somme à recouvrer ;  
 - une décharge définitive a déjà été prononcée contre cette créance. 
 En ce qui concerne la mise en demeure : 
 - la décision est entachée d'incompétence ;  
 - la décision est irrégulière en ce qu'elle comporte une erreur sur l'identité du destinataire ; 
 - elle ne mentionne pas les bases liquidatives, en méconnaissance des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, ce qui l'entache d'un défaut de motivation ; 
 - elle n'indique pas les données objectives ayant servi à évaluer le montant de la somme à recouvrer ;  
 - une décharge définitive a déjà été prononcée contre cette créance. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2022, la direction régionale des finances publiques de la région Normandie conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, par courrier du 21 novembre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé, pour les conclusions dirigées contre la mise en demeure, sur un moyen relevé d'office, tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître de l'ensemble du contentieux du recouvrement des créances non fiscales. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le livre des procédures fiscales ;  
 - loi n° 2010-1658 de finances rectificative pour 2010 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendu au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. E, 
 - et les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public.  
 Les parties n'étant ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D C exerce une activité de tri et de stockage de métaux sur la parcelle section E1 n° 716 située 3 rue du Bocage à Cérences. A la suite de la visite d'un inspecteur des installations classées de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Basse-Normandie, le 8 juillet 2015, un arrêté du préfet de la Manche du 23 novembre 2015 l'a mis en demeure de faire recenser et évacuer les éléments entreposés sur son exploitation. Une nouvelle visite d'un inspecteur, le 8 septembre 2016, a permis de constater que M. C n'avait pas satisfait aux conditions de la mise en demeure. Par un arrêté du 13 décembre 2016, le préfet de la Manche a engagé la procédure de consignation prévue au paragraphe II-1 de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. Le recours de M. C contre cet arrêté a été rejeté par un jugement du présent tribunal du 20 juin 2019. La direction régionale des finances publiques de la région Normandie a émis un titre exécutoire le 6 décembre 2019. Par une décision implicite du 27 août 2020 la direction régionale des finances publiques de la région Normandie a rejeté la réclamation préalable reçue le 26 février 2020 contre ce titre exécutoire. Par une décision du 7 juillet 2020, la direction régionale des finances publiques de la région Normandie a mis en demeure M. C de payer cette somme. Ces deux décisions font l'objet du présent recours. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 En ce qui concerne le titre exécutoire du 6 décembre 2019 : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci () ". Aux termes de l'article 55 de la loi n° 2010-1658 de finances rectificative pour 2010 : " () Pour l'application de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation. () ".. 
 3. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas, en revanche, de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. Toutefois, le destinataire d'une décision administrative devant pouvoir constater que son auteur l'a signée, l'autorité administrative concernée, dans le cas où le titre de perception reçu par son destinataire n'est pas lui-même signé, peut justifier de cette signature en produisant un état revêtu de la formule exécutoire comportant la signature de l'ordonnateur ou par la personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature. Ce sont les nom, prénom et qualité de la personne qui a signé l'état revêtu de la formule exécutoire qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 4. Il résulte de l'instruction que le titre de perception du 6 décembre 2019 mentionne les nom, prénom et qualité de l'ordonnateur, M. G B, préfet de région Normandie, et que l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement portant la formule exécutoire est signé pour le préfet par Mme F A, agent du bureau des finances et de la plateforme Chorus en vertu d'une délégation régulièrement publiée. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Il résulte de ces dispositions que l'Etat ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans l'ordre de recette, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et éléments de calcul sur lesquels l'autorité administrative émettrice s'est fondée pour déterminer le montant de la somme. En application de ce principe, une personne publique ne peut mettre en recouvrement une recette sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un ou des documents joints à l'état exécutoire ou précédemment adressés au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge du débiteur. 
 6. Il résulte de l'instruction que le titre de perception litigieux, d'un montant de 38 950 euros, se réfère aux arrêtés précités du préfet de la Manche du 8 juillet 2015 portant mise en demeure et du 13 décembre 2016 portant consignation en ce qu'ils déterminent le " coût des travaux " correspondant au " chargement, () transport, () élimination, [des déchets] ainsi qu'un diagnostic des sols ". Le titre de perception litigieux détaille les coûts en référence aux devis détaillés desdits travaux énumérant la liste de ces derniers ainsi que, pour chaque catégorie d'entre eux, leur estimation. Dans ces conditions, le requérant a été mis en mesure de prendre connaissance des éléments de calcul sur lesquels s'est fondée l'administration pour mettre les sommes en cause à sa charge. Le moyen tiré du défaut de motivation doit dès lors être écarté. 
 7. En dernier lieu, d'une part, l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.  
 8. D'autre part, l'autorité absolue de la chose jugée s'attache au dispositif d'une décision juridictionnelle, et aux motifs qui en constituent le soutien nécessaire.  
 9. Le jugement du 18 septembre 2019 du présent tribunal a prononcé l'annulation du titre exécutoire émis le 4 septembre 2017 pour un motif de forme tiré du défaut d'indication des bases de liquidation de la créance. Le tribunal a ainsi implicitement écarté les autres moyens mettant en cause le bien-fondé de la créance, alors même qu'il a, en conséquence de l'annulation du titre, prononcé la décharge de l'obligation de payer la somme qui en résultait. Dès lors, le préfet de la région Normandie pouvait légalement, sans méconnaître l'autorité de la chose jugée, émettre un nouveau titre de perception aux fins de recouvrement de la même créance, en indiquant cette fois les bases de liquidation. Le moyen tiré de l'existence d'une " décharge définitive " doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne la mise en demeure de payer du 7 juillet 2020 : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article 119 du décret susvisé du  
 7 novembre 2012 : " Les actes de poursuites, délivrés pour le recouvrement des titres de perception émis dans le cadre de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables d'une contestation conformément aux articles L. 281 et R. 281-1 et suivants du même livre ". Aux termes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales : " Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics doivent être adressées à l'administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites./ Lorsque les contestations portent sur le recouvrement de créances détenues par les établissements publics de l'Etat, par un de ses groupements d'intérêt public ou par les autorités publiques indépendantes, dotés d'un agent comptable, ces contestations sont adressées à l'ordonnateur de l'établissement public, du groupement d'intérêt public ou de l'autorité publique indépendante pour le compte duquel l'agent comptable a exercé ces poursuites./ Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : 1° Sur la régularité en la forme de l'acte ; 2° A l'exclusion des amendes et condamnations pécuniaires, sur l'obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l'exigibilité de la somme réclamée./ Les recours contre les décisions prises par l'administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l'exécution. Dans les cas prévus au 2°, ils sont portés : a) Pour les créances fiscales, devant le juge de l'impôt prévu à l'article L. 199 ; b) Pour les créances non fiscales de l'Etat, des établissements publics de l'Etat, de ses groupements d'intérêt public et des autorités publiques indépendantes, dotés d'un agent comptable, devant le juge de droit commun selon la nature de la créance ; c) Pour les créances non fiscales des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé, devant le juge de l'exécution ". 
 11. La contestation de la régularité en la forme d'un acte de poursuite, telle qu'une mise en demeure de payer valant commandement de payer, relève de la compétence du juge de l'exécution et, par voie de conséquence, de celle de la juridiction de l'ordre judiciaire, quelle que soit la nature de la créance dont elle assure le recouvrement. Les moyens dirigés contre la mise en demeure de payer du 7 juillet 2020 en ce qu'elle serait entachée d'incompétence, qu'elle comporterait une erreur sur l'identité du destinataire, qu'elle ne mentionnerait pas les bases liquidatives et qu'elle n'indiquerait pas les données objectives ayant servi à évaluer le montant de la somme à recouvrer, doivent dès lors être écartés. 
 12. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux mentionnés aux points 7 à 9, le moyen soulevé par voie d'exception tiré de ce qu'une décharge définitive aurait été prononcée pour les sommes visées par la mise en demeure du 7 juillet 2020, doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée dans l'ensemble de ses conclusions, y compris celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, à la direction régionale des finances publiques de la région Normandie et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise pour information au préfet de la Manche. 
 Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Arniaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 P. E 
 Le président, 
 Signé  
 F. CHEYLAN 
 La greffière, 
 Signé  
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 C. Bénis