TA31 · 3ème Chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 janvier 2021, le 4 février 2022 et le 5 avril 2024, M. C A et Mme B A, représentés par Me Fourlin, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 août 2020 par lequel le maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds s'est opposé à la déclaration préalable de travaux qu'ils ont déposée en vue de procéder à la division de la parcelle cadastrée sous le numéro D 327 pour la création d'un lot à bâtir de 1 780 m2 ;  
 2°) d'annuler le plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds en tant qu'il identifie une partie de la parcelle cadastrée sous le numéro D 327 comme constitutive d'un secteur à protéger au sens des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ; 
 3°) de condamner la commune de Castelnau-d'Estrétefonds à leur verser la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de la décision du 13 août 2020, ou à titre subsidiaire, en cas de confirmation de la légalité de cette décision, à leur verser la somme de 130 000 euros en réparation de leur préjudice financier ; 
 4°) d'enjoindre au maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds de leur délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 5°) de mettre à la charge de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 Sur l'arrêté du 13 août 2020 portant opposition à leur déclaration préalable :  
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé ;  
 - il méconnaît les dispositions de l'article UC 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds ;  
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation dans l'application de ces dispositions ;  
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du plan de prévention du risque de sécheresse applicable sur le territoire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds n'interdisent pas les divisions parcellaires en vue de construire ;  
 - les motifs invoqués par la commune de Castelnau-d'Estrétefonds dans son mémoire en défense du 26 novembre 2021 ne permettent pas de fonder légalement la décision en litige et, en outre, il ne saurait être fait droit à cette demande de substitution de motifs sans les priver d'une garantie ;  
 Sur leurs conclusions indemnitaires : 
 - à titre principal, l'illégalité fautive de l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du 13 août 2020 leur a causé un préjudice financier lié au retard pris dans leur projet de vente de leur parcelle, qu'ils évaluent à 5 000 euros ;  
 - à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la légalité de l'arrêté du 13 août 2020 serait confirmée, cette décision leur a causé un préjudice financier d'un montant de 130 000 euros, en raison de la perte de valeur vénale de leur terrain ;  
 Sur leurs conclusions tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds en tant qu'il classe une partie de leur parcelle en zone d'intérêt écologique ou paysager :  
 - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2021, la commune de Castelnau-d'Estrétefonds, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - à titre principal, les moyens invoqués ne sont pas fondés ;  
 - à titre subsidiaire, la décision en litige aurait pu légalement être fondée sur deux autres motifs, tirés de la méconnaissance de l'article UC 3 du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds et de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.  
 Par une ordonnance du 5 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 26 avril 2024. 
 Un mémoire présenté par la commune de Castelnau-d'Estrétefonds a été enregistré 2 avril 2024 et n'a pas été communiqué.  
 Par un courrier du 16 janvier 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de soulever d'office la tardiveté des conclusions tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds en tant qu'il identifie une partie de la parcelle D 327 comme constitutive d'un secteur à protéger au sens des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. 
 Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public ont été présentées par M. et Mme A le 21 janvier 2025 et ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lucas, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Rousseau, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Abadie de Maupeou, substituant Me Dunyach, représentant la commune de Castelnau-d'Estrétefonds. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 10 juillet 2020, M. et Mme A ont déposé, par l'intermédiaire de l'agence foncière Gaia, une déclaration préalable de travaux en vue de procéder à la division de leurs parcelles cadastrées sous les numéros D 327 et D 1641 pour la création d'un lot à bâtir de 1 780 m2, sur un terrain situé 3 900 route de Fronton à Castelnau-d'Estrétefonds (Haute-Garonne). Par un arrêté du 13 août 2020, le maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds s'est opposé à cette déclaration préalable. M. et Mme A ont exercé un recours gracieux contre cet arrêté le 24 septembre 2020, qui a été implicitement rejeté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que la dernière modification du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds intervenue avant l'introduction de la requête de M. et Mme A a été approuvée le 12 mars 2019. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation de ce document présentées par les requérants dans leur requête introduite le 22 janvier 2021 sont tardives et ne peuvent qu'être rejetées. 
 En ce qui concerne l'unique motif fondant l'opposition à déclaration préalable du 13 août 2020 :  
 3. D'une part, aux termes de l'article UC 1 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds, relatif aux occupations et utilisations du sols interdites dans cette zone, sont interdites : " Toutes les constructions, autres que des annexes de moins de 20 m² d'emprise au sol, sont interdites dans les espaces délimités sur le document graphique de zonage au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". Il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 5. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par les requérants, le maire de Castelnau-d'Estrétefonds s'est fondé sur la circonstance qu'une partie de la parcelle D 327 est identifiée dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme de cette commune comme un espace à protéger au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, sur lequel aucune construction autre qu'une annexe de moins de 20 m2 ne peut être édifiée aux termes de l'article UC 1 du règlement écrit de ce plan local d'urbanisme, et que le chemin d'accès à la future construction implantée sur le lot créé par la division parcellaire sera situé dans cette zone.  
 6. S'il ressort des pièces du dossier qu'une partie de la parcelle D 327 est située dans une zone identifiée par le document graphique du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds comme un espace à protéger au sens des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, dans laquelle les constructions sont interdites par l'article UC 1 de ce plan, ce zonage ne concerne pas la totalité du lot dont la création est envisagée par le projet de lotissement en litige, de telle sorte que celui-ci n'implique pas nécessairement la méconnaissance, par le futur projet de construction, des dispositions de l'article UC 1 du plan local d'urbanisme de la commune. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin d'examiner si le classement d'une partie de la parcelle D 327 au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, les requérants sont fondés à soutenir que le maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds ne pouvait légalement leur opposer le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UC 1 du plan local d'urbanisme de cette commune.  
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Castelnau-d'Estrétefonds :  
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 8. Dans son mémoire en défense du 26 novembre 2021, la commune de Castelnau-d'Estrétefonds fait valoir que la décision en litige pouvait légalement être fondée sur deux autres motifs, tirés, d'une part, de la méconnaissance de l'article UC 3 de son plan local d'urbanisme relatif aux accès et voiries, dès lors que la voie d'accès au projet n'est pas suffisamment large et qu'elle ne comporte pas de dispositif de retournement, et d'autre part, de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que la défense de la future construction contre les incendies n'est pas suffisamment assurée. Elle sollicite à cet égard une substitution de motifs.  
 9. D'une part, aux termes de l'article UC 3 du plan local d'urbanisme de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds : " 1. Accès : Pour être constructible un terrain doit avoir un accès privatif à une voie publique soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisins. / () / 2. Voirie : Les dimensions, formes et caractéristiques techniques des voies nouvelles doivent être adaptées aux usages qu'elles supportent ou aux opérations qu'elles doivent desservir. / Dans les lotissements et groupements d'habitation ou dans le cadre de permis valant division, les voies en impasse sont proscrites sauf pour des impératifs techniques justifiés. / Toutes les voies devront respecter les dispositions fixées par les orientations d'aménagement et de programmation lorsqu'elles existent. / La largeur minimale de la plate-forme de la voirie double-sens est fixée à : - 4,50 m pour des opérations desservant moins de 400 m² de surface de plancher / - 6 m pour des opérations desservant 400 à 800 m² de surface de plancher / - 8 m pour des opérations desservant 800 à 1600 m² de surface de plancher / - 10 m pour des opérations desservant plus de 1600 m² de surface de plancher () / Les voies en impasse doivent être aménagées de telle sorte que les véhicules lourds puissent faire demi-tour aisément et qu'elles répondent aux exigences de la sécurité publique, de la défense incendie et de la protection civile ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que l'accès à la partie arrière de la parcelle D 327, qui fait l'objet de la déclaration préalable en litige, se fait par la parcelle D 1641, qui débouche sur les parcelles D 1642 et D 1643, grevées d'une servitude de passage et sur lesquelles est aménagée une voie d'accès, qui dessert, outre cette parcelle, cinq maisons d'habitation. La commune de Castelnau-d'Estrétefonds fait valoir que cette voie d'accès, qui présente une largeur de 4,66 mètres, dessert plus de 400 m2 de surface de plancher et est ainsi d'une largeur insuffisante au regard des dispositions précitées de l'article UC 3 de son plan local d'urbanisme. Toutefois, ces dispositions n'ont vocation à s'appliquer qu'aux voies nouvelles et non à celles déjà existantes. En tout état de cause, le projet en litige, qui ne forme pas avec les autres constructions desservies par la voie d'accès une même opération au sens des dispositions précitées de l'article UC 3 du plan local d'urbanisme de Castelnau-d'Estrétefonds, ne constitue pas à lui seul une opération desservant plus de 400 m2 de surface de plancher au sens de ces dispositions, de telle sorte que la largeur de la voie d'accès au terrain d'assiette est suffisante. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier qu'aucun dispositif de retournement n'est aménagé à l'extrémité de cette voie d'accès, les dispositions de l'article UC 3 qui imposent l'aménagement d'une aire de retournement pour les voies en impasse ne s'appliquent pas davantage aux voies existantes. Au surplus, les requérants soutiennent, sans être contredits, qu'un tel dispositif pourra être aménagé à l'intersection entre les parcelles 1641 et 1642, de telle sorte que la compatibilité avec les règles d'urbanisme de la future construction implantée sur le lot créé par la division parcellaire en litige pourra être assurée lors de l'octroi de l'autorisation d'urbanisme requise. Dans ces conditions, la première substitution de motifs sollicité par la commune de Castelnau-d'Estrétefonds ne peut pas être accueillie.  
 11. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 12. La commune de Castelnau-d'Estrétefonds fait valoir que la défense de la future construction implantée sur le lot créé par la division parcellaire en litige contre le risque d'incendie n'est pas suffisamment assurée dès lors que la présence d'une borne d'incendie dans un rayon de deux cents mètres autour de ce lot n'est pas établie. Toutefois, la commune, qui n'a au demeurant pas sollicité l'avis du service départemental d'incendie et de secours et n'invoque aucune disposition législative ou réglementaire prévoyant la présence obligatoire d'une borne d'incendie dans un rayon de moins de deux cents mètres autour de chaque maison individuelle, ne démontre pas que la seule absence de ce dispositif, à la supposer établie, serait de nature à caractériser un risque pour la sécurité publique. Il ressort au contraire des pièces du dossier, ainsi qu'il a été énoncé au point 10 du présent jugement, que la voie d'accès au projet est d'une largeur suffisante pour permettre le passage des véhicules de lutte contre l'incendie et de secours et que l'aménagement d'une aire de retournement sera possible eu égard à la configuration des lieux. Par suite, la deuxième substitution de motifs sollicitée par la commune ne peut être accueillie. 
 13. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens invoqués dans la requête ne sont pas susceptibles de fonder l'annulation de la décision contestée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A sont fondés à demander l'annulation de la décision du 13 août 2020 par laquelle le maire de Castelnau-d'Estrétefonds s'est opposé à leur déclaration préalable de travaux.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 15. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. 
 16. Il résulte de ce qui précède que la décision d'opposition à déclaration préalable du 13 août 2020 est entachée d'une illégalité constitutive d'une faute susceptible d'engager la responsabilité de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds. Toutefois, le préjudice financier invoqué par les requérants, tiré du retard pris dans leur projet de vente de leur parcelle en raison de l'édiction de cette décision, est dépourvu de caractère certain, en l'absence de tout élément permettant d'établir la réalité de ce projet de vente. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M. et Mme A ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ". 
 18. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y faisait obstacle. 
 19. Le présent jugement censure le motif par lequel le maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds s'est opposé à la déclaration préalable des requérants ainsi que les motifs invoqués en défense en cours d'instance. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée ou qu'un changement de circonstances de fait fassent obstacle à l'octroi de l'autorisation sollicitée. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds de délivrer cette autorisation dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds la somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme A sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Castelnau-d'Estrétefonds soit mise à la charge de M. et Mme A, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 13 août 2020 du maire de la commune de Castelnau-d'Estrétefonds est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Castelnau-d'Estrétefonds de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. et Mme A dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Castelnau-d'Estrétefonds versera à M. et Mme A la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à Mme B A et à la commune de Castelnau-d'Estrétefonds.  
 Délibéré après l'audience du 23 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Bouisset, première conseillère,  
 Mme Lucas, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.  
 La rapporteure, 
 E. LUCAS 
 Le président, 
 P. GRIMAUD 
 La greffière, 
  M.-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,