TA59 · 1ère Chambre — 24 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 janvier 2021, 24 et 26 avril 2021, la commune de Leforest, représentée par Me Bodart, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 20 octobre 2020 en tant qu'il refuse la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er avril au 30 septembre 2019 ; 
 2°) d'enjoindre aux ministres de l'intérieur, de l'économie, des finances et de la relance, et chargé des comptes publics de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur son territoire ou, à défaut, de procéder à un nouvel examen de sa situation, dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.     
 Elle soutient que : 
 - cet arrêté et sa notification sont insuffisamment motivés, en méconnaissance, respectivement, des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article L. 125-1 du code des assurances ; 
 - l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la circulaire instituant la commission interministérielle est entachée d'incompétence, que la régularité de sa composition, de sa convocation et de sa consultation n'est pas établie, que cette commission est partiale et qu'elle n'a pas procédé à un examen réel et sérieux de sa demande ; 
 - les ministres signataires se sont crus, à tort, en situation de compétence liée ; 
 - les ministres signataires ne se sont pas livrés à un examen particulier de la situation de son territoire ; 
 - l'arrêté contesté méconnait les dispositions du 4e alinéa de l'article L. 125-1 du code des assurances pour n'avoir pas été publié dans les délais requis ; il en résulte qu'une décision implicite d'acceptation est née à l'issue d'un délai de deux mois, en application des dispositions de l' article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances dès lors que les critères liés aux dommages, à leur caractère non assurable et au lien de causalité n'ont pas été examinés ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il fait application de critères qui ne sont prévus par aucun texte et apparaissent inadéquats ; 
 - il méconnait l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ainsi que le principe général de sécurité juridique ;  
 - il est entaché d'une erreur de fait dès lors que les indices d'humidité des sols transmis à la commune par Météo France ne correspondent pas aux données apparaissant dans le tableau communiqué par l'administration ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation eu égard à l'intensité anormale de l'épisode de sécheresse intervenu en 2019. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la commune de Leforest la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que :  
 - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation, prévue par les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances est inopérant et manque, en tout état de cause, en fait ;  
 - les autres moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.   
 La clôture d'instruction a été fixée au 22 mai 2023 par une ordonnance du 4 mai 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des assurances ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Piou,  
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Guilbeau, substituant Me Bodart, représentant la commune de Leforest. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite de la sécheresse ayant frappé son territoire au cours de l'année 2019 et eu égard aux dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à cette sécheresse et à la réhydratation des sols, la commune de Leforest a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, déposé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Par un arrêté interministériel du 20 octobre 2020, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'intérieur et le ministre chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2019, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Leforest. Par la présente requête, cette dernière demande au tribunal d'annuler cet arrêté en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de l'année 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent () ". Cet article n'impose pas de motiver les décisions par lesquelles les ministres compétents statuent sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentées par les communes, qui ne constituent pas des décisions individuelles. Par suite, la requérante ne saurait utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version alors applicable : " () L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. () ". 
 4. Si ces dispositions exigent que l'arrêté interministériel soit, postérieurement à sa publication, notifié par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme qui serait une condition de légalité de cet arrêté. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du courrier du préfet du Pas-de-Calais du 18 novembre 2020 notifiant à la commune de Leforest l'arrêté contesté doit être écarté comme étant inopérant. 
 5. En troisième lieu, même dans les cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition expresse un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité. Dès lors, en l'absence de disposition contraire, les ministres de l'intérieur et de l'économie, des finances et de la relance étaient compétents pour instituer une commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle émanant de communes. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure tenant à la consultation d'une commission illégalement instituée par la circulaire du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles doit être écarté. 
 6. En quatrième lieu, aux termes de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles " est composée : d'un représentant du Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation, appartenant à la Direction de la Sécurité Civile ; d'un représentant du Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, appartenant à la Direction des Assurances ; d'un représentant du Secrétariat d'Etat auprès du Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, chargé du Budget, appartenant à la Direction du Budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles s'est réunie le 13 octobre 2020, comme mentionné dans l'arrêté en litige. La circonstance que les colonnes de la liste d'émargement ne soient pas régulières et que certaines signatures apparaissent comme étant des fac-similés ne sont pas de nature à elles seules à remettre en cause le fait que les signataires aient effectivement siégés au sein de cette commission et, ce faisant, la composition de celle-ci. Si les représentants du ministère de l'intérieur étaient au nombre de trois, soit un nombre supérieur à celui des représentants du ministère de l'économie et des finances mais également de l'action et des comptes publics, et si des représentants du ministère de la transition écologique étaient également présents, il n'apparaît pas que, eu égard à la mission technique confiée à cette commission, cette circonstance ait affecté de partialité l'appréciation portée par ses membres sur les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle qui lui ont été soumises, qu'elle ait privé la commune d'une garantie ou qu'elle ait exercé une influence sur le sens de la décision prise. Cette branche du moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure doit, par suite, être écartée. 
 8. En cinquième lieu, si la requérante soutient que la consultation de cette commission serait entachée d'irrégularités tenant à sa convocation ou au déroulement de sa séance et de son délibéré, elle n'apporte à l'appui de ce moyen aucune précision de nature à au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.  
 9. En sixième lieu, la commune de Leforest ne peut utilement se prévaloir des dispositions de la circulaire du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, destinées aux seuls services des préfectures et relatives aux pièces devant être produites par ces services à l'appui des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, qui constituent de simples mesures d'organisation du service. En tout état de cause, il n'est pas établi qu'une telle irrégularité ait été de nature à priver la commune de Leforest d'une garantie ou à influer sur le sens de l'arrêté.      
 10. En septième lieu, il ne peut être déduit de la seule durée de la séance du 13 octobre 2020 et de la circonstance que la commission y a examiné de nombreuses demandes qu'elle n'a pas procédé à un examen particulier et approfondi de la demande de la requérante. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis rendu par la commission interministérielle, qu'elle disposait des informations utiles à son analyse, parmi lesquelles la période du phénomène au titre de laquelle la reconnaissance est demandée, le numéro de maille, l'indicateur d'humidité des sols superficiels et la durée de retour correspondante, le pourcentage de présence d'argiles sensibles au retrait-gonflement sur le territoire de la commune concernée, et qu'elle s'est prononcée sur chacun des paramètres avant de préciser le sens de son avis. La seule circonstance qu'elle se soit fondée sur des données extérieures, issues principalement de Météo France, pour réaliser son analyse ne suffit à établir ni l'existence d'un défaut d'examen ni son incompétence négative. Le vice de procédure ainsi invoqué ne peut, par suite, qu'être écarté.  
 11. En huitième lieu, la circonstance que la commission émette un avis sur la base de paramètres dont elle aurait elle-même proposé l'application aux ministres compétents n'entache, en tout état de cause, d'impartialité ni son fonctionnement ni son avis. Ce moyen tiré de l'impartialité de la commission consultée doit, dès lors, également être écarté.  
 12. En neuvième lieu, la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 n'a pour mission que d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France. Ainsi, les avis qu'elle émet ne lient pas les autorités dont relève la décision.  
 13. D'une part, il ne ressort ni des termes de l'arrêté litigieux ni des autres pièces du dossier que les ministres de l'intérieur, de l'économie des finances et de la relance, et chargé des comptes publics se seraient indument considérés liés par l'avis de cette commission interministérielle. D'autre part, il n'en ressort pas davantage qu'ils n'auraient pas procédé à un examen particulier de la situation de la requérante, dont la demande a été effectivement transmise par le préfet du Pas-de-Calais par courrier du 30 septembre 2020. Par suite, ces moyens doivent être écartés.  
 14. En dixième lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " [] L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que la requérante a présenté sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire le 25 septembre 2020, que l'arrêté litigieux a été édicté le 20 octobre 2020, soit moins de deux mois après son dépôt, et qu'il a été publié le 17 novembre suivant, soit dans un délai de trois mois suivant la date de dépôt de la demande. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté, ainsi qu'en tout état de cause, celui tiré de la méconnaissance d'une décision implicite d'acceptation née du silence gardé sur la demande durant deux mois.  
 16. En onzième lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au litige : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. () ". 
 17. Ces dispositions ne subordonnent pas la reconnaissance de l'état de catastrophe naturel à l'importance, la nature ou la persistance de dommages subis du fait d'un agent naturel mais à la seule constatation de l'intensité anormale de celui-ci. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit dans l'application des critères mentionnés par l'article L. 125-1 du code des assurances doit être écarté. 
 18. En douzième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. A cet effet, ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 
 19. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la circulaire du 10 mai 2019 relative à la révision des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, mise en ligne sur le site Légifrance à compter du 13 mai 2019, et du courrier de notification daté du 18 novembre 2020 adressé à la commune de Leforest que pour instruire sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le bureau des recherches géologiques et minières (BRGM) pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géotechnique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, en utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans sa base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode employée à cet effet se fonde sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, un indice proche de 1 révélant un sol saturé d'eau et une valeur d'indice proche de 0 caractérisant un sol très sec. Pour chaque saison de l'année, sont examinés cet indicateur d'humidité des sols, ainsi que la durée de retour de celui-ci par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des cinquante dernières années. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier, chaque année donnant lieu au découpage saisonnier suivant : période de sécheresse hivernale du 1er janvier au 31 mars, sécheresse printanière du 1er avril au 30 juin, sécheresse estivale du 1er juillet au 30 septembre et sécheresse automnale du 1er octobre au 31 décembre.  
 20. Si la commune de Leforest fait valoir que ces critères sont inappropriés en raison de l'utilisation de mailles géographiques d'une superficie trop importante, d'une modélisation imparfaite des données météorologiques de Météo France, de la temporalité et de l'intensité des phénomènes de retrait-gonflement, de l'absence de mesure de la réhydratation des sols et d'une profondeur retenue pour déterminer l'indice d'humidité des sols trop élevée, elle ne fournit à l'appui de ses allégations aucun élément à caractère scientifique étayé permettant d'établir les insuffisances qu'elle invoque du système de modélisation développé par Météo France. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la méthode décrite au point précédent ne permet pas la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni aux ministres d'apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols en cause. Par suite, le moyen tiré de cette erreur de droit doit être écarté.  
 21. En treizième lieu, les paramètres employés pour déterminer l'intensité anormale constituent des référentiels scientifiques et techniques et non des normes juridiques. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ainsi que du principe de sécurité juridique sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés. 
 22. En quatorzième lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Leforest est composé à 90,54 % de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement. Il apparaît en outre qu'en ce qui concerne les mailles 134 et 159 auxquelles la commune requérante est rattachée, les ministres compétents ont retenu des valeurs de l'indicateur d'humidité des sols de 0,93 et 1,115 pour l'épisode hivernal, de 0,438 et 0,31 pour l'épisode printanier, de 0,143 et 0,089 pour la période estivale et de 0,393 et 0,472 pour la période automnale. Si les ministres ont ainsi tenu compte d'indices SWI différents de ceux publiés par Météo France tels qu'ils sont produits par la commune requérante à l'appui de ses écritures et qui s'avèrent, pour partie, inférieurs à ceux retenus par l'administration, la valeur absolue de l'indice d'humidité ne suffit pas, en elle-même, à caractériser un épisode de catastrophe naturelle et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un des indicateurs d'humidité des sols superficiels mensuels produits par la commune requérante présenterait une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans. Par ailleurs, compte-tenu de ce qui a été rappelé au point 17, la circonstance que plusieurs de ses administrés aient subi au cours de l'année 2019 des dommages importants sur leurs bâtiments, à raison de la sécheresse, ne suffit pas à établir le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Si cette dernière se prévaut de rapports hydrologiques établis par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui font au demeurant état d'un niveau des nappes phréatiques de moyen à modérément bas s'agissant de son secteur, ainsi que d'arrêtés du préfet du Pas-de-Calais plaçant le département en vigilance sécheresse en date des 4 avril et 12 juillet 2019, ces éléments ne suffisent pas à caractériser l'existence d'une intensité anormale du phénomène de sécheresse en cause au sens des dispositions de l'article L. 125-1 précité du code des assurances. Ainsi, et compte tenu des critères techniques appliqués à la situation de la commune de Leforest, tels que décrits au point 19, les ministres compétents n'ont pas fait une appréciation erronée de l'absence d'intensité anormale des phénomènes de sécheresse ayant frappé son territoire au cours de l'année 2019. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, la commune de Leforest n'est pas fondée à demander au tribunal d'annuler l'arrêté du 20 octobre 2020 qu'elle conteste.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte : 
 24. Le présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions de la requête à fin d'injonction sous astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Leforest demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par l'Etat et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Leforest est rejetée.  
 Article 2 : La commune de Leforest versera à l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Leforest et au ministre de l'intérieur et des Outre-Mer. 
 Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre chargé des comptes publics.  
 Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller,  
 Mme Piou, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. PIOU 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LEGUIN 
 La greffière, 
 signé 
 S. SING 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                      Pour expédition conforme, 
                      La greffière,