TA25 · 1ère chambre — 23 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 avril et 12 novembre 2021, la communauté de communes Loue Lison, représentée par Me Landot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 30 novembre 2020 par lequel le préfet du Doubs a fixé à  94 000 euros l'indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d'Etalans, à la suite de son retrait de la communauté de communes du Pays d'Ornans le 1er janvier 2017, ainsi que la décision du 16 février 2021 par laquelle le préfet du Doubs a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l'évaluation de l'indemnité de sortie due par la commune nouvelle d'Etalans et de la fixer à 235 258,09 euros par un nouvel arrêté à prendre dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté et la décision de rejet du recours gracieux sont entachés d'incompétence ; 
 - l'arrêté en litige est entaché d'irrégularité pour avoir été pris en méconnaissance des délais fixés aux articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, ce qui a eu une incidence sur le sens de la décision contestée eu égard à l'évolution de la situation économique des collectivités concernées entre le mois d'avril 2019 et le mois de novembre 2020 et la détérioration des relations inter-collectivités durant cette période ; 
 - il est entaché d'une erreur de fait en l'absence de risque pour l'équilibre financier de la commune de Charbonnières-les-Sapins qui n'a plus d'existence juridique depuis la création de la commune nouvelle d'Etalans au 1er janvier 2017, ni pour la commune nouvelle d'Etalans, redevable de l'indemnité, dont il convenait d'apprécier les capacités financières et qui dispose de fonds de réserve disponibles ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales en appréciant la situation financière de la commune au 31 décembre 2016 ; 
 - l'évaluation de l'indemnité de retrait est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales en l'absence de prise en compte de l'encours de la dette ; 
 - l'arrêté méconnaît le principe d'égalité de traitement entre les communes au regard de l'évaluation de l'indemnité qui avait été accordée en 2013 lors du retrait de la commune d'Amathay-Vésigneux, alors que l'obligation de changer de structure intercommunale en application du schéma départemental de coopération intercommunale est sans incidence ; 
 - l'arrêté dénature l'analyse financière réalisée par la direction départementale des finances publiques et est entaché d'illégalité en prétendant décider en équité et non en droit sans avoir envisagé de fixer une indemnité régulière dont le paiement par la commune d'Etalans aurait pu être échelonné sur plusieurs exercices comptables ; 
 - l'arrêté conduit à un enrichissement sans cause de la commune d'Etalans à son détriment et risque d'inciter les communes à réduire leurs réserves disponibles avant leur retrait d'un établissement public de coopération intercommunale pour pouvoir se retirer sans frais tout en reprenant les équipements investis. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 juillet 2021 et 2 février 2022, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - les décisions contestées ne sont pas entachées d'incompétence ; 
 - la fixation de l'indemnité de sortie a nécessité des échanges et réunions afin de tenter, en vain, de parvenir à un accord, et le dépassement du délai prévu à l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales n'a pas exercé d'influence sur le sens de la décision prise dès lors que les éléments de fait ont été appréciés à la date du retrait de la commune de Charbonnières-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d'Ornans et n'a pas davantage privé les intéressés d'une garantie ; 
 - seule la commune de Charbonnières-les-Sapins pouvait être regardée comme antérieurement compétente au sens de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales et non les deux autres communes à l'origine de la création de la commune nouvelle d'Etalans, qui n'étaient pas membres de la communauté de communes du Pays d'Ornans ; 
 -  les dispositions de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ; 
 - l'encours de la dette a effectivement été pris en compte dans le cadre de l'analyse financière destinée à fixer le montant de l'indemnité, conformément aux dispositions de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le montant de l'indemnité fixé, qui correspond au fond de réserve disponible de la commune de Charbonnières-les-Sapins et tient compte de l'actif immobilisé, de l'encours de la dette et de la population, pouvait légalement être arrêté en équité pour ne pas mettre en péril le budget de la commune de Charbonnières-les-Sapins, fragile financièrement ; 
 - il n'avait pas compétence pour prévoir un échelonnement du paiement de l'indemnité sans autorisation ministérielle, s'agissant d'une dérogation au plan comptable général ; 
 - la situation de la commune d'Amathay-Vésigneux était différente en 2013 dès lors qu'il s'agissait d'un simple transfert d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale à un autre sans création d'une commune nouvelle et que l'établissement public d'accueil avait accepté de prendre en charge l'indemnité due par la commune ; 
 - l'arrêté n'a pas pour effet un enrichissement sans cause de la commune nouvelle d'Etalans, sur laquelle la charge ne devait pas peser. 
 La commune nouvelle d'Etalans n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Guitard, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Poitreau, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Baoumgartner, pour la communauté de communes Loue Lison. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 12 août 2016, le préfet du Doubs, à la demande des communes contigües de Charbonnières-les-Sapins, d'Etalans et de Verrières-du-Grosbois, a créé la commune nouvelle d'Etalans à compter du 1er janvier 2017. Les anciennes communes de Verrières-du-Grosbois et d'Etalans étaient membres de la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel et celle de Charbonnières-les-Sapins était membre de la communauté de communes du Pays d'Ornans. La commune nouvelle d'Etalans ayant choisi d'être rattachée à la communauté de communes du Pays de Pierrefontaine-Vercel, le préfet du Doubs a procédé à ce rattachement par un arrêté du 25 janvier 2017. Le retrait consécutif de la commune de Charbonnières-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d'Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison au 1er janvier 2017, impliquait le versement par cette commune d'une indemnité à la communauté de communes quittée au titre de la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette, en application des dispositions combinées des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités n'étant pas parvenues à s'accorder sur le montant de cette indemnisation, par un arrêté du 30 novembre 2020, le préfet du Doubs a fixé à 94 000 euros l'indemnité due par la commune de Charbonnières-les-Sapins, devenue la commune nouvelle d'Etalans, à la communauté de communes du Pays d'Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison. La communauté de communes Loue Lison, en désaccord avec ce montant, a formé un recours gracieux qui a été rejeté par le préfet du Doubs par une décision du 16 février 2021. La communauté de communes Loue Lison demande au tribunal d'annuler l'arrêté du préfet du Doubs du 30 novembre 2020 et le rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté. 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : " Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine ou d'une métropole, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette visés au 2° de l'article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées. () ". Aux termes de l'article L. 5211-25-1 du même code : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidés sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L'établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - En cas de création d'une commune nouvelle regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, l'arrêté portant création de ladite commune nouvelle emporte également suppression de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont étaient membres les communes intéressées. / L'ensemble des biens, droits et obligations du ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et des communes dont est issue la commune nouvelle est transféré à cette dernière. / La création de la commune nouvelle entraîne sa substitution dans toutes les délibérations et dans tous les actes pris par le ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et par les communes qui en étaient membres. () La commune nouvelle est substituée à le ou les établissements publics de coopération intercommunale supprimés et aux communes dont elle est issue dans les syndicats dont ils étaient membres. / II.- Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts, le représentant de l'Etat dans le département, en cas de désaccord avec le souhait, émis par les conseils municipaux conformément au sixième alinéa de l'article L. 2113-2, de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de rattachement de la commune nouvelle, saisit la commission départementale de la coopération intercommunale, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la dernière des délibérations concordantes des conseils municipaux, d'un projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. () Le retrait du ou des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'effectue dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont le ou les établissements publics précités sont membres, dans les conditions fixées au troisième alinéa de l'article L. 5211-19. / Par dérogation aux alinéas précédents, pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement et des fonds de péréquation, la commune nouvelle issue de deux ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale distincts est considérée comme n'appartenant à aucun groupement à fiscalité propre en l'absence d'arrêté du représentant de l'Etat dans le département de rattachement à un seul établissement public de coopération communale au 1er janvier de l'année de répartition. () ". 
 4. Les dispositions combinées des articles L. 5211-19 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales permettent au préfet, pour fixer la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l'encours de la dette, d'apprécier l'ensemble des conséquences financières du retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale, tant pour la commune qui se retire que pour l'établissement public quitté, en tenant compte des situations financières respectives des personnes publiques concernées et de leur capacité à assurer la continuité de l'exercice de leurs compétences, afin de parvenir à un  partage équilibré. En outre, lorsque, en application de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, le retrait de la commune est consécutif à la création d'une commune nouvelle issue de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts et au rattachement de cette commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, outre la situation financière de l'établissement public quitté par la commune, celle de la commune nouvelle, qui se substitue dans ses droits et obligations à la commune qui se retire de l'établissement public, doit être prise en compte. 
 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le préfet du Doubs a fait procéder à une analyse financière de la situation de la communauté de communes du Pays d'Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison, par la direction départementale des finances publiques du Doubs qui a déterminé son actif immobilisé net et l'encours de sa dette au 31 décembre 2014 et a appliqué au solde issu de la soustraction des dettes de l'actif immobilisé la quote-part de 1,7 de la commune de Charbonnières-les-Sapins résultant du nombre de ses habitants rapporté à celui des habitants de la communauté de communes. Cette analyse a conclu à un montant indemnitaire dû par la commune de Charbonnières-les-Sapins de 235 258,09 euros. Ces services ont ensuite mesuré l'impact de cette indemnité sur les finances de la commune de Charbonnières-les-Sapins au 31 décembre 2016. Cette étude a fait apparaître que les produits réels de fonctionnement de la commune de Charbonnières-les-Sapins étaient insuffisants à la date du 31 décembre 2016 pour couvrir une telle charge, laquelle rendait sa capacité d'autofinancement brute (CAF) négative de 175 000 euros. En tenant compte du remboursement du capital de l'emprunt rendu nécessaire pour payer cette indemnité, la capacité d'autofinancement nette de la commune se réduisait à - 206 000 euros. L'étude a également conclu à l'insuffisance des recettes d'investissement de la commune au cours de l'exercice 2016 pour supporter la charge de cette indemnité qui aurait fait passer son fonds de roulement, qui s'établissait à un solde positif de 94 000 euros au 31 décembre 2016, à un solde négatif de 141 000 euros. Après avoir constaté l'absence de bien mis à la disposition de la communauté de communes par la commune de Charbonnières-les-Sapins sur son territoire ou de bien créé par la communauté de communes sur le territoire de la commune, le préfet, afin de ne pas mettre en péril le budget communal, a décidé de fixer le montant de l'indemnité due à la communauté de communes à 94 000 euros, soit au montant du fonds de réserve disponible de la commune de Charbonnières-les-Sapins. Le préfet du Doubs n'a ainsi pas pris en compte la situation financière de la communauté de communes Loue Lison ni celle de la commune nouvelle d'Etalans, substituée dans les droits et obligations de la commune de Charbonnières-les-Sapins à compter du 1er janvier 2017, ni procédé à un partage équilibré, destiné à éviter tout risque d'atteinte à la continuité de l'exercice par la communauté de communes et la commune nouvelle d'Etalans de leurs compétences respectives ou d'être à l'origine de difficultés financières pour ces dernières. En conséquence, l'arrêté du 30 novembre 2020 du préfet du Doubs est entaché d'erreur de droit. 
 6. Il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la communauté de communes Loue Lison est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet du Doubs du 30 novembre 2020 et du rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 7. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ". Le juge de l'injonction est tenu de statuer sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de son jugement. 
 8. Le présent jugement d'annulation implique nécessairement mais uniquement, eu égard au motif sur lequel il se fonde, que le préfet du Doubs procède au réexamen de l'évaluation de l'indemnité due par la commune nouvelle d'Etalans à la suite du retrait de la commune de Charbonnière-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d'Ornans devenue la communauté de communes Loue Lison, au vu de la situation financière des personnes publiques en cause à la date du retrait. Par suite, il y a lieu d'enjoindre audit préfet de procéder à cette nouvelle détermination dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au profit de la communauté de communes Loue Lison au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
     
     
 Article 1er : L'arrêté du 30 novembre 2020 par lequel le préfet du Doubs a fixé à 94 000 euros l'indemnité due par la commune nouvelle d'Etalans à la suite du retrait de la commune de Charbonières-les-Sapins de la communauté de communes du Pays d'Ornans, devenue la communauté de communes Loue Lison, et la décision du 16 février 2021 par laquelle le préfet du Doubs a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté, sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet du Doubs de procéder au réexamen de l'évaluation de l'indemnité visée à l'article 1er dans le délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la communauté de communes Loue Lison au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la communauté de communes Loue Lison                    est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes Loue Lison et au préfet du Doubs.  
 Copie en sera transmise, pour information, à la commune nouvelle d'Etalans.                 
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. Trottier, président, 
 - Mme Guitard, première conseillère, 
 - Mme Diebold, première conseillère. 
 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 mai 2023. 
     
     
 La rapporteure, 
 F. GuitardLe président,  
 T. Trottier 
 La greffière, 
 E. Cartier              
     
 La République mande et ordonne au préfet du Doubs, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
     
 Pour expédition conforme,  
 La greffière 
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