TA35 · 3ème Chambre — 9 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 février 2021, 9 mai 2022 et  
 5 juillet 2022, l'association Locmaria-Berrien Avenir et M. A B, représentés  
 Me Bonnat et Me Costard, de la SELARL AVOXA Rennes, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler avec effet immédiat l'arrêté du préfet du Finistère du 11 décembre 2020 portant modification de l'arrêté de création de la commune nouvelle de Poullaouen ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt à agir ; 
 - l'arrêté attaqué est irrégulier faute d'avoir été précédé de délibérations des conseils municipaux de Locmaria-Berrien et de Poullaouen, elles-mêmes précédées de l'avis des comités techniques de ces communes ; 
 - les arrêtés des 1er décembre 2018 et 11 décembre 2020 sont entachés d'illégalité dès lors que leur adoption n'a pas été précédée d'une information suffisante des membres du conseil municipal, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la commission départementale de coopération intercommunale n'a pas été consultée, en méconnaissance du II de l'article L. 2113-5 du même code ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les éléments avancés pour justifier le rapprochement des deux communes ne sont pas pertinents, qu'il n'a pas été tenu compte de l'avis défavorable de l'établissement public de coopération intercommunale Monts d'Arrée Communauté, de certaines communes et d'une partie de la population opposés au rattachement de la commune nouvelle à l'établissement public de coopération intercommunale Poher Communauté et que le rattachement de Locmaria-Berrien à ce dernier établissement n'est pas justifié ; 
 - aucune annulation différée ne pourra être prononcée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2021, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - M. B n'a pas intérêt à agir ;  
 - pour le surplus, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires, enregistrés les 20 mai 2022 et 25 août 2022, la commune de Poullaouen conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C ; 
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Bonnat, de la SELARL AVOXA Rennes, représentant l'association Locmaria-Berrien Avenir et M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 1er décembre 2018, le préfet du Finistère a créé, à compter du 1er janvier 2019, la commune nouvelle de Poullaouen, en lieu et place des communes de Locmaria-Berrien et Poullaouen. Par jugement du 5 novembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a prononcé l'annulation de cet arrêté avec effet différé au 1er janvier 2021, et a décidé que les effets produits par l'arrêté du 1er décembre 2018 antérieurement à cette annulation seraient regardés comme définitifs, sous réserve des actions contentieuses engagées à sa date.  
 Par un arrêté du 11 décembre 2020 portant modification de l'arrêté de création de la commune nouvelle de Poullaouen, le préfet du Finistère a prévu que les " dispositions de l'arrêté préfectoral du 1er décembre 2018 portant création de la commune nouvelle de Poullaouen et régissant son fonctionnement demeurent en vigueur ". C'est l'arrêté attaqué. 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales : " Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës : / 1° Soit à la demande de tous les conseils municipaux. () ". Le II de l'article L. 2113-6 du même code dispose : " L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département prononçant la création de la commune nouvelle détermine le nom de la commune nouvelle, le cas échéant au vu des avis émis par les conseils municipaux, fixe la date de création et en complète, en tant que de besoin, les modalités. ". Il résulte de ces dispositions que l'arrêté du représentant de l'Etat décidant de la création d'une commune nouvelle au vu des demandes des conseils municipaux concernés est subordonné, notamment, à la régularité de chacune des délibérations exprimant cette demande. 
 3. D'autre part, aux termes de l'article 33 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : / 1° A l'organisation et au fonctionnement des services ; / 2° Aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; / 3° Aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; / 4° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; / 5° A la formation, à l'insertion et à la promotion de l'égalité professionnelle ; / 6° Aux sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail. () ". La consultation du comité technique paritaire dans les conditions prévues à l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, qui a pour objet en associant les personnels à l'organisation et au fonctionnement du service d'éclairer les organes compétents, doit obligatoirement intervenir avant que le conseil municipal d'une commune ne prenne parti sur les questions soumises à cette consultation soit, s'agissant de la création de nouvelles communes, avant la délibération municipale favorable au principe de la fusion. 
 4. En l'espèce, l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2018 du préfet du Finistère portant création de la commune nouvelle de Poullaouen a été prononcée par jugement du  
 5 novembre 2020 au motif que l'omission de la consultation préalable des comités techniques paritaires préalablement à l'adoption des délibérations des conseils municipaux des deux communes demandant la création d'une commune nouvelle entachait cet arrêté d'un vice de procédure ayant privé le personnel de ces communes d'une garantie. L'arrêté du  
 11 décembre 2020 a pour sa part été précédé de l'avis du comité technique de la commune nouvelle en date du 3 décembre 2020 et d'une délibération du conseil municipal de cette commune, en date du 7 décembre 2020, se prononçant en faveur de la fusion des communes de Poullaouen et Locmaria-Berrien.  
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que si, à la date de l'arrêté attaqué, les comités techniques paritaires des anciennes communes de Poullaouen et Locmaria-Berrien ne pouvaient être consultés eu égard à l'effet différé de l'annulation de l'arrêté du  
 1er décembre 2018, le comité technique paritaire de la commune nouvelle, qui était alors toujours légalement en fonction, a exprimé son avis, le 3 décembre 2020. Dès lors qu'il représentait l'ensemble du personnel concerné puisque les agents des deux anciennes communes étaient intégrés au personnel de la commune nouvelle, cette consultation doit être regardée comme ayant 
 offert une garantie équivalente à celle de la consultation qui, à la date de l'arrêté du  
 1er décembre 2018, aurait dû préalablement être menée auprès du comité technique de chaque commune.  
 6. D'autre part, si l'arrêté du 11 décembre 2020 ne vise que la délibération du  
 7 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de cette commune s'est prononcé en faveur de la fusion des communes de Poullaouen et Locmaria-Berrien, il ressort des pièces du dossier que cet arrêté prévoit la création de la commune nouvelle dans des conditions identiques à celles fixées par l'arrêté du 1er décembre 2018, qui avait été précédé le 17 septembre 2018 d'une délibération de chacune des deux anciennes communes demandant la fusion. En outre, le conseil municipal de la commune nouvelle de Poullaouen, représentant la population des anciennes communes de Poullaouen et Locmaria-Berrien, a rendu un avis sur la question de la fusion de ces communes par une délibération du 7 décembre 2020. Enfin, à la date de l'arrêté attaqué, les conseils municipaux de Poullaouen et Locmaria-Berrien ne pouvaient en tout état de cause pas être réunis dès lors que l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2018 portant création de la commune nouvelle de Poullaouen ne prenait effet, aux termes du jugement du présent tribunal du 5 novembre 2020, que le 1er janvier 2021, de sorte que les anciennes communes de Poullaouen et Locmaria-Berrien n'existaient plus le 11 décembre 2020, date de l'arrêté attaqué. Dans ces conditions, la délibération du 7 décembre 2020 doit également être regardée comme ayant offert une garantie équivalente à celle de l'adoption, par chacun des conseils municipaux des deux communes, d'une nouvelle délibération se prononçant en faveur de la fusion. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est irrégulier faute d'avoir été précédé d'une délibération des conseils municipaux de Locmaria-Berrien et de Poullaouen, elles-mêmes précédées de l'avis de leurs comités techniques, doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires à leur participation à la délibération sur les affaires de la commune. 
 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'un projet de charte relatif au fonctionnement de la commune nouvelle de Poullaouen a été voté par le conseil municipal de Poullaouen le 11 juin 2018 et celui de Locmaria-Berrien le 25 juin 2018. Cette charte précise les motifs, notamment financiers, conduisant au rapprochement des communes, les modalités d'organisation de la commune nouvelle, ainsi que les incidences de la fusion sur la fiscalité communale, la gestion du personnel et les services publics locaux. Il résulte des termes de la délibération du 17 septembre 2018 du conseil municipal de Poullaouen qu'une réunion publique a été organisée à destination des élus concernés et de la population pour les informer sur les enjeux de la fusion envisagée. Si les requérants soutiennent que, lors des débats ayant précédé le vote de délibération du 7 décembre 2020 du conseil municipal de la commune nouvelle de Poullaouen au sujet de la fusion, aucune information n'a été donnée aux membres du conseil sur les options alternatives à une fusion avec rattachement à l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) Poher Communauté, ils n'apportent aucune pièce, et notamment aucune attestation de conseiller municipal, à l'appui de cette allégation. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 9. En troisième lieu, aux termes du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales : " Lorsque la commune nouvelle est issue de communes contiguës membres d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre distincts et qu'au moins la moitié des conseils municipaux des communes incluses dans le périmètre de la commune nouvelle, représentant au moins la moitié de sa population, ont délibéré en faveur de son rattachement à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le représentant de l'Etat dans le département saisit pour avis l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en faveur duquel les communes constitutives de la commune nouvelle ont délibéré, les organes délibérants des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont sont membres les communes constitutives de la commune nouvelle, ainsi que les conseils municipaux des communes membres de ces établissements, qui disposent d'un délai d'un mois pour se prononcer sur le rattachement envisagé. / A défaut d'un souhait de rattachement formé dans les conditions de majorité prévues au premier alinéa du présent II ou en cas de désaccord avec le souhait exprimé par les communes constitutives de la commune nouvelle, le représentant de l'Etat dans le département saisit la commission départementale de la coopération intercommunale, dans un délai d'un mois à compter de la dernière délibération intervenue en application de l'article L. 2113-2 ou, le cas échéant, de l'expiration du délai de trois mois prévu aux septième et huitième alinéas du même article L. 2113-2, d'une proposition de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette proposition est soumise pour avis par le représentant de l'Etat dans le département à l'organe délibérant de l'établissement auquel le rattachement est envisagé, aux organes délibérants des autres établissements dont sont membres les communes constitutives de la commune nouvelle, ainsi qu'aux conseils municipaux des communes membres de ces établissements, qui disposent d'un délai d'un mois pour se prononcer. () ". 
 10. En l'espèce, par délibérations du 17 septembre 2018, les conseils municipaux de Locmaria-Berrien et Poullaouen se sont prononcés en faveur du rattachement à l'EPCI Poher Communauté. Un souhait de rattachement a ainsi été formé dans les conditions de majorité prévues au premier alinéa du II de l'article L. 2113-5. Dès lors et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le préfet du Finistère n'était pas tenu de saisir la commission départementale de la coopération intercommunale en application du deuxième alinéa du II du même article qui lui réservait seulement la faculté de saisir cette commission s'il se trouvait en désaccord avec le souhait de rattachement exprimé. Le moyen tiré de l'absence de saisine de la commission départementale de la coopération intercommunale doit dès lors être écarté. 
 11. En dernier lieu, si les requérants indiquent que l'EPCI Monts d'Arrée Communauté perdra sa seule zone d'activités du fait de la fusion et du rattachement de la commune nouvelle à Poher Communauté alors qu'il s'agit du plus petit EPCI du département, il ressort des pièces du dossier que la propriété et la gestion de la zone d'activités en cause a été transférée à l'EPCI Monts d'Arrée Communauté par arrêté du préfet du Finistère du 4 juillet 2019. Par ailleurs, alors même que, contrairement à l'ancienne commune de Poullaouen, celle de Locmaria-Berrien appartenait au canton de Huelgoat ainsi qu'au pays d'Arrée , que la rivière Aulne marque une séparation naturelle entre les deux communes, que l'une seulement fait partie du parc naturel régional d'Armorique et nonobstant l'opposition exprimée par l'EPCI Monts d'Arrée Communauté, ainsi que 14 communes des deux EPCI concernés et une partie de la population à une fusion impliquant un rattachement de la commune nouvelle à l'EPCI de Poher Communauté, le projet contesté ne peut être regardé, au regard des objectifs de rationalisation, et notamment de mutualisation des charges d'investissement et d'entretien des infrastructures, ainsi que des liens historiques et humains entre Locmaria-Berrien et Poullaouen comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, que la requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris ses conclusions aux fins d'injonction et tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
    
    
 D É C I D E : 
    
    
 Article 1er : La requête de l'association Locmaria-Berrien Avenir et de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Locmaria-Berrien Avenir, à  
 M. A B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée à la commune de Poullaouen et au préfet du Finistère. 
 Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 A. C        
 Le président, 
 Signé 
 E. Kolbert 
 La greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.