TA69 · 2ème chambre — 17 novembre 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et des mémoires enregistrés sous le n° 2100638 les 28 janvier 2021, 15 juillet et 9 septembre 2022, la SARL B et M. D C, représentés par la SCP Jakubowicz, Mallet-Guy et associés, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 14 septembre 2020 par lequel le maire de Villeurbanne a prononcé une astreinte administrative, ainsi que la décision du 27 novembre 2020 rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La SARL B et M. C soutiennent que : 
 - l'arrêté est illégal, du fait de l'illégalité, par voie d'exception, du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon, en raison de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone UEi1 du terrain d'assiette ; 
 - les mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020, qui constituent sa base légale, sont illégales en ce qu'elles imposent une remise en état des lieux n'entrant pas dans le champ de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme ; elles n'ont pas été précédées d'une procédure contradictoire, ainsi que le reconnaît la commune, qui a entamé une nouvelle procédure conforme en juillet 2022 ; 
 - l'arrêté a été pris par une autorité incompétente ; 
 - il n'est pas suffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'une insuffisante procédure contradictoire préalable dès lors que les informations communiquées ne leur ont pas permis de formuler des observations utiles ; 
 - il est illégal en ce qu'il vise également M. C ; 
 - il méconnaît l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, d'interprétation stricte, qui ne permet pas de sanctionner les changements de destination non conformes au plan local d'urbanisme ; 
 - son montant est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, eu égard aux conséquences faibles de l'installation d'un petit commerce alimentaire sur le terrain d'assiette. 
 Par un mémoire enregistré le 19 juillet 2021, non communiqué, le préfet du Rhône indique qu'il ne lui appartient pas d'être défendeur dans cette requête. 
 Par un mémoire enregistré le 9 septembre 2022, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens invoqués par la SARL B et M. C ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, par lettre du 20 octobre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de l'exception d'illégalité des mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020, décisions non réglementaires ne constituant pas avec l'arrêté litigieux les éléments d'une même opération complexe et qui étaient devenues définitives à la date à laquelle leur illégalité a été invoquée. 
 II. Par une requête et des mémoires enregistrés sous le n° 2102455 les 6 avril 2021, 15 juillet et 9 septembre 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la SARL B et M. D C, représentés par la SCP Jakubowicz, Mallet-Guy et associés, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre de recettes émis le 4 février 2021 par la commune de Villeurbanne pour avoir paiement de la somme de 25 000 euros ; 
 2°) de prononcer la décharge de la somme de 25 000 euros mise à leur charge ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La SARL B et M. C soutiennent que : 
 - le titre de recettes ne comportant pas de signature, il appartient à la commune de produire le bordereau comportant l'identification de l'auteur du titre et sa signature ; 
 - il ne permet pas d'identifier le débiteur de la créance, et en cas de pluralité de débiteurs, le montant mis à la charge de chacun, en méconnaissance de la circulaire du 21 mars 2011 des ministères chargés de l'intérieur et du budget relative à la forme et au contenu des pièces de recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ; 
 - la créance n'est pas fondée, l'arrêté d'astreinte qui en constitue la base légale, étant illégal ; cette illégalité, résulte de celle, par voie d'exception, du zonage du terrain d'assiette fixé par le règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon ; la mise en demeure, qui constitue sa base légale, est illégale en ce qu'elle impose une remise en état des lieux n'entrant pas dans le champ de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme et dans la mesure où elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ; ledit arrêté a été signé par une autorité incompétente ; il n'est pas suffisamment motivé ; il est entaché d'une insuffisante procédure contradictoire préalable ; il est illégal en ce qu'il vise également M. C ; il méconnaît l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, d'interprétation stricte, qui ne permet pas de sanctionner les changements de destination non conformes au plan local d'urbanisme ; son montant est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, eu égard aux conséquences faibles de l'installation d'un petit commerce alimentaire sur la parcelle ; 
 - compte tenu de l'illégalité du zonage dans lequel se situe le terrain d'assiette, d'un montant de l'astreinte disproportionné et de la mise en cause de M. C, la créance n'est pas justifiée. 
 Par un mémoire enregistré le 13 juillet 2022, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la SARL B et M. C n'est fondé. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités locales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme G, 
 - les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Grisel, pour la SARL B et M. C ; 
 - et les observations de Mme F, pour la commune de Villeurbanne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société B loue depuis le 15 juillet 2019 un local situé 290 rue Francis de Pressensé à Villeurbanne, pour lequel elle a obtenu le 24 juin 2019 une autorisation d'aménager un magasin alimentaire, au titre des règles de la construction et de l'habitation, mais s'est vu opposer un refus d'autorisation d'urbanisme le 21 octobre suivant, en application des règles du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon. Un procès-verbal de constat d'infraction a été dressé le 27 mai 2020. Par courriers des 22 juin et 16 juillet 2020, la société B a été mise en demeure de procéder à la fermeture du commerce. Par arrêté du 14 septembre 2020, le maire de la commune a prononcé à l'encontre de la société B et son représentant, M. C, une astreinte administrative de 350 euros par jour à compter de la notification de l'acte, avec liquidation trimestrielle. Par une décision du 27 novembre 2020, le recours gracieux des intéressés a été rejeté. Un titre exécutoire a été émis le 4 février 2021, pour un montant de 25 000 euros. Par deux requêtes, qui présentent à juger des questions connexes et sur lesquelles il convient de statuer par un même jugement, la société B et M. C demandent l'annulation des décisions des 14 septembre et 27 novembre 2020 ainsi que du titre exécutoire émis le 4 février 2021, et sollicitent la décharge de la somme de 25 000 euros. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge : 
 En ce qui concerne les décisions des 14 septembre et 27 novembre 2020 : 
 S'agissant des moyens tirés de l'illégalité, par voie d'exception, du PLU-H de la métropole de Lyon et des mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020 ; 
 2. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux, contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituent les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le maire de Villeurbanne s'est opposé, par un arrêté du 21 octobre 2019 devenu définitif, à la déclaration préalable déposée par la société B qui visait à modifier les façades des locaux en cause et à procéder à un aménagement en commerce d'alimentation, au motif notamment que les constructions à destination de commerce de détail ne sont pas autorisées sur le terrain d'assiette, en application de l'article 1.2.1 c du règlement de la zone UEi1 du PLU-H. Il a toutefois été constaté par procès-verbal d'infraction dressé le 27 mai 2020 le non-respect de ce refus d'autorisation d'urbanisme, ce qui a conduit le maire de la commune à mettre en demeure, les 22 juin et 16 juillet 2020, la société de procéder à la fermeture du local commercial, ainsi que le retrait de toutes les marchandises et des enseignes au plus tard le 15 août 2020, à défaut de quoi une astreinte administrative de 350 euros par jour serait mise en œuvre. Ainsi, l'arrêté en litige portant astreinte administrative à l'encontre de la société et de son représentant, M. C, qui découle directement de cette mise en demeure, n'a pas été pris pour l'application du PLU-H, qui n'en constitue pas davantage la base légale. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, de ce document d'urbanisme, doit être écarté comme inopérant. 
 4. En second lieu, les requérants ne peuvent utilement exciper, à l'appui des conclusions dirigées contre l'arrêté contesté, de l'illégalité des mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020, dont il n'est pas contesté qu'elles ont été notifiées les 2 et 20 juillet 2020 et auxquelles la SARL B et son représentant, M. C, ont répondu par des observations formulées le 31 juillet 2020. En effet, alors qu'elles ne revêtent pas de caractère règlementaire, ni ne constituent avec l'arrêté en litige les éléments d'une même opération complexe, elles étaient devenues définitives à la date à laquelle l'exception d'illégalité a été invoquée, par mémoire enregistré le 9 septembre 2022. 
 S'agissant des autres moyens ; 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : /a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". En application de l'article L. 2131-1 de ce code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () ". 
 6. Par un arrêté du 8 juillet 2020, transmis aux services de la préfecture le jour même et présumé affiché au regard de ses mentions, M. E A, directeur de l'urbanisme règlementaire, signataire de l'arrêté contesté, a reçu délégation du maire de Villeurbanne à effet de signer notamment les mises en demeure et arrêtés d'astreintes administratives liées aux infractions relevées au titre du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et doit être écarté. 
 7. En deuxième lieu, l'arrêté contesté vise l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme ainsi que les mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020, dont les requérants ont eu connaissance avant l'édiction de l'acte en cause. Il précise, en outre, qu'il a été constaté le 11 septembre 2020 par un agent assermenté l'absence de toute régularisation. Par suite, quand bien même il cite, de façon erronée, des articles du code de l'urbanisme sans lien avec la procédure en cours, les requérants disposaient d'informations suffisantes pour comprendre les motifs de l'astreinte et faire valoir utilement leurs observations, ainsi qu'ils l'ont d'ailleurs fait dans leur recours gracieux du 17 novembre 2020. Ainsi, l'arrêté du 14 septembre 2020 est motivé. 
 8. En troisième lieu, la circonstance que les requérants n'ont pas été informés, par les mises en demeure des 22 juin et 16 juillet 2020, d'une procédure identique mise en œuvre à l'encontre du bailleur des locaux, ni du montant exact de l'astreinte encourue en cas de non-respect des mises en demeure, n'a pas fait obstacle à ce qu'ils puissent faire valoir utilement leurs observations dans le cadre de la procédure les concernant. Ils ne sont dès lors pas fondés à se prévaloir d'une procédure contradictoire irrégulière. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 () et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. () / III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. /Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. " 
 10. Si le maire de Villeurbanne a prononcé l'astreinte litigieuse à l'encontre de la SARL B et M. C, celui-ci n'est cité qu'en sa qualité de représentant de la société. D'ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'intéressé s'est présenté systématiquement, au côté de la société, en cette qualité, comme demandeur des diverses autorisations sollicitées pour l'aménagement des locaux en commerce alimentaire de détail. Dans ces conditions, M. C n'étant pas visé en son nom personnel par l'astreinte, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir qu'il ne peut être regardé comme la personne intéressée au sens des dispositions de l'article L. 481-1 précité du code de l'urbanisme. 
 11. En cinquième lieu, l'astreinte vient sanctionner l'exécution de travaux, soumis en l'espèce à permis de construire, en application du c) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, dès lors que les modifications de façades s'accompagnaient d'un changement de destination, en méconnaissance de l'opposition à déclaration préalable du 21 octobre 2019. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'infraction constatée entre dans le champ d'application de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. 
 12. En dernier lieu, la SARL B et son gérant ont été avisés, dès la décision portant opposition à déclaration préalable du 21 octobre 2019, de l'impossibilité d'exercer une activité de commerce alimentaire de détail sur la parcelle en cause. En dépit de ce refus d'urbanisme, ils ont procédé aux travaux et changement de destination. Ils ont maintenu cette activité malgré un constat d'infraction du 27 mai 2020 et les mises en demeure des 22 juin et 16 juillet suivants. Dès lors, le montant de l'astreinte, fixé à 350 euros par jour à compter de la notification de l'arrêté litigieux, près d'un mois après l'échéance du terme de la mise en demeure, n'apparaît pas disproportionné. 
 En ce qui concerne le titre de recettes du 4 février 2021 : 
 13. En application de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. () ". 
 14. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes délivré par l'administration doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que le bordereau de titres de recettes comporte la signature de cet auteur. 
 15. L'avis des sommes à payer adressé à la société B mentionne le nom, le prénom et la qualité de l'adjoint au maire qui a émis le titre exécutoire en qualité d'ordonnateur. Si la commune fait valoir que celui-ci dispose d'une délégation de fonction et de signature du maire, s'agissant des opérations financières dans le cadre de l'exécution budgétaire, ces éléments ne suffisent pas, à défaut de production du bordereau de titres de recettes, à établir que le titre exécutoire litigieux a bien été signé par une autorité compétente. Les requérants sont dès lors fondés à soutenir que ce titre est entaché d'incompétence. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés à l'encontre du titre exécutoire litigieux, que la SARL B et M. C sont seulement fondés à demander l'annulation du titre de recettes émis le 4 février 2021. Le surplus des conclusions à fin d'annulation doit par suite être rejeté. 
 17. Par ailleurs, l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme, comme en l'espèce, n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Ainsi, si l'irrégularité formelle retenue au point 15 fait obstacle à ce que la commune de Villeurbanne poursuive le recouvrement de la somme de 25 000 euros sur le fondement du titre litigieux, cette irrégularité n'implique pas que la société B soit déchargée de l'obligation de payer la somme qui reste due. 
 Sur les frais des instances : 
 18. Dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à la charge des parties les frais exposés pour les instances et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le titre exécutoire émis le 4 février 2021 par la commune de Villeurbanne est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL BSD26, à M. D C et à la commune de Villeurbanne. 
 Délibéré après l'audience du 3 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Karen Mège Teillard, première conseillère, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 K. G 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier, 
 Nos 2100638-2102455