TA77 · 7ème chambre — 27 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 janvier 2021, M. C B et la société Stock M, représentés par Me Rousseau, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 novembre 2020 par lequel le préfet du Val-de-Marne a ordonné la fermeture administrative de l'établissement Stock Griffes pour une durée de quinze jours à compter de sa notification le 23 novembre jusqu'au 8 décembre 2020 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente en l'absence de toute justification de délégation de signature régulière ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure pour méconnaitre, d'une part, le principe du contradictoire et, d'autre part, la procédure afférente aux mesures de police administrative en l'absence de mise en demeure préalable ; 
 -  la décision verbale du 17 novembre 2020 matérialisant la mesure de fermeture de police administrative est dépourvue de base légale ; 
 -  l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article 37 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, ainsi que d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation en ce que la vente a été autorisée pour les E multi commerces susceptibles de vendre en temps normal des produits dits essentiels et des produits non-essentiels dont la surface est inférieure à 400 m2 et qu'il a donc respecté la règlementation en vigueur alors que, de plus,  les articles vestimentaires, qui étaient signalés, n'étaient pas accessibles à la vente directe ; 
 - la mesure est illégale pour être disproportionnée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2021, la préfète du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête.  
    
 Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme F, 
 - et les conclusions de M. Zanella, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Stock M et M. B, son gérant, demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 20 novembre 2020 par lequel le préfet du Val-de-Marne a prononcé la fermeture pour une durée de quinze jours de l'établissement qu'ils exploitent à l'enseigne " Stock Griffes " au 10 rue de la Poste à Saint-Maur-des-Fossés.  
 Sur le cadre juridique : 
 2. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". Selon l'article L. 3131-13 du même code : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé (). " Aux termes de l'article L. 3131-15 de ce code, dans sa version issue de la loi du 9 juillet 2020 : " I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () / 1° Réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage () ;()/ III. Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". Enfin, l'article L. 3131-17 du même code dispose que : " I - Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé ". 
 3. La situation épidémiologique au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, caractérisée par une accélération du rythme de l'épidémie de Covid-19, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le 16 octobre et le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, deux décrets prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation  
 4. En premier lieu, par un arrêté n°2020/3101 du 21 octobre 2020, le préfet du Val-de-Marne a donné à M. G A, sous-préfet, directeur de cabinet, délégation à effet de signer notamment tous arrêtés, décisions, et documents relevant des missions du cabinet du préfet et des services qui lui sont rattachés dont la direction des sécurités. Dans ces conditions, alors que l'arrêté attaqué a été pris sous l'entête " Cabinet / Direction des sécurités / Bureau des polices administratives ", M. A tenait de l'arrêté susmentionné du 21 octobre 2020 compétence pour signer l'arrêté contesté du 20 novembre 2020 portant fermeture administrative de l'établissement Stock Griffes situé à Saint-Maur-des-Fossés. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté contesté doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire dans sa rédaction alors applicable : " Le préfet de département est habilité à interdire, à restreindre ou à réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent titre. / Lorsque les circonstances locales l'exigence, le préfet de département peut en outre fermer provisoirement une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions, ou y réglementer l'accueil du public. / Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret. ".  
 L'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales / Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". Selon l'article L. 211-2 du même code : " () doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police () ". L'article L. 121-2 de ce code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". 
 6. D'une part, il résulte de l'instruction que par un procès-verbal de police du 10 novembre 2020, il a été constaté, sur le fondement du décret précité, l'ouverture irrégulière de l'établissement " Stock Griffes " (ouverture d'un établissement non autorisé ou pratique d'activités non autorisées). Ce procès-verbal valait mise en demeure et précisait qu'en l'absence de mise en place des mesures nécessaires et si de nouvelles infractions étaient constatées, il en serait référé à l'autorité préfectorale qui pourrait décider de la fermeture administrative de l'établissement. Si ce procès-verbal a été notifié à une salariée de l'établissement, seule présente au moment de la constatation des faits, et non à son gérant, dont l'identité et les coordonnées sont renseignées sur le document, il résulte du rapport de police du 17 novembre 2020, dont les énonciations ne sont pas utilement contestées, que le jour-même, de la constatation de l'infraction ce dernier a pris attache téléphoniquement avec les services de police qui lui alors ont expliqué " à nouveau que son établissement ne pouvait accueillir du public et que à la suite de la mise en demeure, s'il était de nouveau constaté que son établissement était ouvert au public, il ferait l'objet d'une proposition de fermeture administrative ". Il suit de là que M. B a bien été informé dès le 10 novembre 2010, de la mise en demeure dont faisait l'objet l'établissement Stock Griffes dont il est le gérant. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que la procédure est viciée en l'absence de notification de la mise en demeure au gérant de l'établissement. 
 7. D'autre part, en prévoyant que l'arrêté ordonnant la fermeture d'un établissement sur le fondement du décret du 29 octobre 2020 est pris après mise en demeure restée sans suite, ces dispositions ont entendu déterminer l'ensemble des règles de procédure administrative auxquelles est soumise l'intervention d'une telle décision. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la décision contestée serait entachée d'un vice de procédure en l'absence d'engagement d'une procédure contradictoire après avoir fait l'objet de la mise en demeure prévue par les dispositions de l'article 29 du décret précité.  
 8. En troisième lieu, la circonstance que les fonctionnaires de police qui sont venus faire des constatations sur place le 17 novembre 2020 ont demandé la fermeture immédiate de l'établissement est sans incidence sur la légalité de la décision contestée. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire dans sa rédaction alors applicable : " I. - Les E de vente, relevant de la catégorie M, mentionnée par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir du public que pour leurs activités de livraison et de retrait de commandes ou les activités suivantes : / () - Commerce de détail de boissons en magasin spécialisé ; / - Autres commerces de détail alimentaires en magasin spécialisé ; / - Commerce de détail de textiles en magasin spécialisé ; / () II. - Les centres commerciaux, les supermarchés, les E multi-commerces, les hypermarchés et les autres E de vente d'une surface de plus de 400 m2, relevant de la catégorie M, mentionnée par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir du public que pour les activités mentionnées au I. Les établissements qui accueillent du public en application de la phrase précédente peuvent également en accueillir pour la vente de produits de toilette, d'hygiène, d'entretien et de produits de puériculture. ". Selon l'article GN 1 du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) approuvé par arrêté du 25 juin 1980 : " Classement des établissements / § 1. Les établissements sont classés en types, selon la nature de leur exploitation : / a) Etablissements installés dans un bâtiment : / () M E de vente, centres commerciaux ; () ". 
 10. Il résulte de son extrait K bis que la SARL Stock M a pour objet l'achat et la vente de biens de consommation de type essentiel ou non essentiel, alimentaire ou non. Par suite, la seule circonstance qu'elle vendait des vêtements et quelques cannettes de soda ne saurait faire regarder l'établissement comme étant un magasin spécialisé pour le commerce de détail de boissons, de détail alimentaire ou de détails de textile au sens des dispositions du I. de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020. De même, la surface de l'établissement étant inférieure à 400 m², il n'entre pas dans les prévisions du II. du même article concernant les E multi-commerces. Enfin, il n'est pas contesté, ainsi qu'il résulte des photographies produites, que les vêtements, qui constituent très majoritairement les produits proposés par l'enseigne, n'avaient pas été retirés des rayons, la simple mise en place de ruban de balisage ne permettant pas d'assurer le retrait effectif de ces produits à la vente. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision contestée a été prise en violation des dispositions de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 susvisé et est entachée d'une erreur de fait. Ils ne sont également pas fondés à soutenir que le préfet du Val-de-Marne aurait fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce alors même qu'étaient présentés à la vente quelques masques et autres produits dits de première nécessité. 
 11. En dernier lieu, il est constant, en l'espèce, que la mise en demeure adressée à la société requérante le 10 novembre 2020 est restée sans suite, avant le prononcé, par arrêté du préfet du Val-de-Marne du 20 novembre 2020, de la fermeture administrative de son établissement pour une durée de quinze jours, et non pour trois semaines comme le soutiennent les requérants. L'ouverture du commerce, en toute illégalité, est de nature à faire échec à l'objectif poursuivi par les auteurs du décret du 29 octobre 2020 précité, et rappelé à son article 1er, de ralentir la propagation de l'épidémie de covid-19. La réalité de l'infraction étant établie, les requérants ne sauraient en tout état de cause utilement invoquer la circonstance tenant à ce que les commerces des biens essentiels ont été autorisés à rouvrir à compter du 28 novembre 2020 à la suite de l'intervention du décret n° 2020-1454 du 27 novembre 2020 venant modifier le décret du 29 octobre 2020, notamment son article 37. Il suit de là qu'eu égard au but de sauvegarde de la santé publique et de la durée de quinze jours de fermeture de l'établissement, alors qu'aucune autre mesure moins restrictive ne pouvait être mise en œuvre dès lors que l'établissement ne pouvait pas être ouvert au public, la décision contestée apparaît strictement proportionnée aux risques sanitaires encourus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu. Par suite, le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure doit être écarté. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.  
   
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B et de la société Stock M est rejetée. 
 Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. C B, à la société Stock M et à la préfète du Val-de-Marne. 
 Délibéré après l'audience du  13 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. L'hirondel , président, 
 Mme Morisset, conseillère,  
 M. Cabal , conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022.  
 La rapporteure, 
 A. F 
 Le président, 
 M. L'HIRONDELLa greffière, 
 M. D 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière