TA38 · 2ème Chambre — 3 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 1er février 2021 et le 2 juin 2021, la commune de Charmes-sur-Rhône, représentée par Me Matras, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire n°537 émis le 4 août 2020 pour le compte de la communauté de communes du Val de Drôme d'un montant de 12 395 euros et la décision ayant implicitement rejeté le recours gracieux qu'elle a présenté le 29 septembre 2020 à l'encontre de ce titre ; 
 2°) de mettre à la charge la communauté de communes du Val de Drôme une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la caractère définitif de la convention, fondement du titre exécutoire contesté, n'est pas opposable ; 
 - le titre exécutoire ne comporte pas de base de liquidation ; 
 - la convention financière, qui constitue le fondement de la créance dont le paiement lui est réclamé, a été obtenue par des manœuvres frauduleuses ; elle est entachée de dol entraînant sa nullité ;  
 - cette convention comporte un objet illicite dès lors que la commune n'a institué ni de compte épargne temps ni mis en place de jours d'aménagement et de réduction du temps de travail ;  
 - le titre exécutoire est donc privé de base légale ; 
 - son recours ne présente pas de caractère abusif et ne justifie pas le prononcé d'une amende ; 
 - aucune passage diffamatoire n'est présent dans ses écritures.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 20 avril et 16 août 2021, la communauté de communes du Val de Drôme, représentée par Me Champauzac, conclut au rejet de la requête, à ce que la commune de Charmes-sur-Rhône soit condamnée, à titre reconventionnel, à lui payer une somme de 12 325 euros, en tout état de cause, à ce qu'il soit ordonné la suppression des passages diffamatoires que comportent les écritures de la commune de Charmes-sur-Rhône à l'égard de son ancienne directrice générale des services, à ce qu'une amende de 10 000 euros pour recours abusif soit prononcée à l'encontre de la commune de Charmes-sur-Rhône sur le fondement des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de cette commune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le titre exécutoire est suffisant motivé ; 
 - la convention financière est devenue définitive et ne peut plus être contestée ;  
 - les manœuvres frauduleuses alléguées ne sont pas établies ; 
 - la convention financière n'est entachée ni d'un dol ni d'aucun vice d'une particulière gravité ; 
 - l'exigence de loyauté des relations contractuelles oblige à l'application du contrat ; 
 - la commune ne peut invoquer sa propre turpitude pour écarter l'application de la convention ; 
 - à titre reconventionnel, si la convention était considérée comme illégale au regard de l'article 3-1 du décret du 26 aout 2004, la commune a commis une faute en laissant croire à son cocontractant qu'il pourrait obtenir le montant du titre de recettes ; elle sera condamnée à payer la somme de 12325 euros à titre reconventionnel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code civil ; 
 - le décret n°2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale ; 
 -  le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 -  le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ban, 
 - les conclusions de Mme Emilie Akoun, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Nabet représentant la commune de Charmes-sur-Rhône ; 
 - les observations de Me Eyango représentant la communauté de communes du Val de Drôme.   
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Charmes-sur-Rhône a été enregistrée le 20 juin 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A a exercé les fonctions de directrice générale des services de la commune de Charmes-sur-Rhône (Drôme) entre le 1er septembre 2016 et le 31 mars 2019. A compter du 1er avril 2019, elle a été mutée au sein de la communauté de communes du Val de Drôme (CCVD). Par un titre exécutoire n°537 émis le 4 août 2020, la communauté de communes du Val de Drôme a demandé à la commune de Charmes-sur-Rhône le paiement d'une somme de 12 395 euros en application de la convention financière qu'elles avaient signée les 2 juillet 2019 et 12 mars 2019. Cette convention organise les modalités financières de transfert à la CCVD des jours de congés accumulés par Mme A au titre du compte épargne temps (CET) alors qu'elle exerçait ses fonctions pour la commune. La commune a présenté le 29 septembre 2020 un recours gracieux tendant au retrait du titre exécutoire du 4 août 2020. Ce recours a été implicitement rejeté par la CCVD. Par sa requête, la commune de Charmes-sur-Rhône conteste le bien-fondé de la créance détenue par la CCVD et demande l'annulation de ce titre exécutoire et de la décision implicite le confirmant.  
 Sur les conclusions d'annulation du titre exécutoire et de la décision confirmative :  
 En ce qui concerne la motivation du titre exécutoire du 4 août 2020 : 
 2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". 
 3. Un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la dette. En application de ce principe, l'administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge de ce débiteur. 
 4. En l'espèce, le titre exécutoire est ainsi motivé : " objet de la créance : CET A B en référence à l'article 3 de la convention financière signée les 12/03 et 2/07/2019 - Compte Epargne Temps A B - 2020 Recette000136 ". Il résulte de l'instruction qu'à la date à laquelle il a reçu le titre exécutoire du 4 août 2020, le maire disposait de cette convention dont il est l'un des signataires. L'article 3 de cette convention, qui sera citée au point 7, détaille précisément les modalités de calcul de la somme de 12 395 euros réclamée à la commune. Dès lors, les mentions de ce titre sont suffisantes pour permettre au maire de connaître les bases de liquidation et les éléments de calcul appliqués par la CCVD pour déterminer le montant de cette créance. Le titre contesté répond ainsi aux exigences des dispositions précitées. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la créance de la CCVD :   
 5. La convention financière conclue entre la commune et la CCVD stipule dans son article 1 intitulé " Solde et droits d'utilisation du CET dans la collectivité d'origine " : " Le 31 mars 2019, jour effectif de sa mutation, les soldes et droits d'utilisation du C.E.T de Mme B A dans sa collectivité d'origine sont les suivants : - Solde du C.E.T. : 57.5 jours ". 
 6. L'article 2 " Transfert du C.E.T " stipule : " À compter de la date effective de mutation, la gestion du C.E.T incombe à la Communauté de Communes du Val de Drôme en Biovallée () ". 
 7. L'article 3 " Compensation financière " stipule : " Compte tenu que 57.5 jours acquis au titre du C.E.T. dans la collectivité d'origine seront pris en charge par la collectivité d'accueil, il est convenu, qu'à titre de dédommagement, une compensation financière s'élevant à 12 395 euros sera versée avant le 30 avril 2019 par la Mairie de CHARMES SUR RHONE par mandat administratif. Cette somme est calculée de la manière suivante : 1 - Salaire mensuel : brut + charges : 4 644.12 €/mois 57.5 jours CET : équivaut à 80.50 jours calendaires Calcul : 4 644.12 / 30 j x 80.5 j = 12 462 2 - Salaire mensuel : brut + charges : 4 644.12 €/mois 57.5 jours CET : équivaut à 11.5 semaines de travail effectif Calcul : 4 644.12 x 12 mois / 52 semaines x 11.5 semaines = 12 325. La somme est arrêtée à la somme de 12 395 (moyenne des 2 calculs). " 
 8. Pour contester le bien-fondé de la créance détenue par la CCVD, ce qu'elle peut faire alors même que la convention créant et liquidant cette créance serait devenue définitive, la commune de Charmes-sur-Rhône soutient que la convention qu'elle a signée avec la CCVD est nulle dès lors qu'elle est entachée de dol et que son objet est illicite. 
 Quant à la nullité de la convention pour vice de consentement : 
 9. L'article 1137 du code civil dispose : " Le dol est le fait pour un cocontractant d'obtenir le consentement de l'autre par des manœuvres ou des mensonges. Constitue également un dol la dissimulation intentionnelle par l'un des cocontractants d'une information dont il sait le caractère déterminant pour l'autre partie ". 
 10. La commune soutient que le projet de convention financière a été rédigé par Mme A et que, si le maire l'a signé, il a néanmoins soupçonné une " malversation " et a alors décidé de ne pas la transmettre à la CCVD et de la conserver dans son bureau, le temps de réaliser des investigations. Selon la commune, Mme A se serait alors rendue, " très probablement ", dans le bureau du maire afin de " dérober " le projet de convention et de le transmettre à la CCVD afin de lui conférer un caractère exécutoire. 
 11. En premier lieu, la commune n'apporte aucun élément concret à l'appui de ses allégations portant sur le comportement qu'elle impute à Mme A dans la transmission de cette convention financière. A cet égard, entre le 12 mars 2019, date à laquelle la maire a signé cette convention financière, manifestant ainsi un consentement à l'acte signé et à son exactitude, et la fin du mois de juillet 2019, date à laquelle il a adressé un courrier de contestation à la CCVD, il ne résulte pas de l'instruction que le maire ait entrepris la moindre démarche notamment auprès de la CCVD pour contester le nombre de jours de congés à  indemniser ou des investigations tendant à confirmer ses soupçons portant sur la légalité de cette convention. 
 12. En outre, il résulte de l'instruction que le maire de Charmes-sur-Rhône avait non seulement connaissance de cette convention durant la phase de préparation de la mutation de Mme A mais qu'il avait également accepté le principe de verser une compensation financière à la CCVD en contrepartie du transfert des droits à congés que Mme A avait accumulés dans son compte épargne-temps durant l'exercice de ses fonctions au service de la commune, sans manifester alors la moindre opposition ni faire valoir, comme la commune le fera au stade de l'instance, l'absence de mise en place d'un compte épargne temps au profit de cet agent tout en faisant valoir qu'elle avait épuisé son CET par la prise de jours RTT. Ainsi, dans une lettre du 29 janvier 2019 adressée à Mme A, le maire indique qu'il accepte sa demande de mutation et ajoute " Dès réception de votre arrêté de recrutement de la Communauté de Communes du Val de Drôme, le service administratif de la Mairie de Charmes sur Rhône, vous fera parvenir l'arrêté portant radiation des cadres au 31 mars 2019 ainsi que la convention régissant votre Compte Epargne Temps entre les 2 collectivités ". Par une autre lettre du 12 février 2019, la CCVD précise au maire, qui n'a alors émis aucune observation, " qu'il conviendra, par ailleurs, de me faire parvenir copie de la dernière décision concernant sa situation administrative afin d'établir l'arrêté de nomination, et de m'indiquer ses droits acquis au titre du Compte Epargne Temps ".  
 13. Dans ces conditions, la matérialité des faits reprochés à Mme A n'est pas établie par la commune. 
 14. En second lieu, à supposer, pour les seuls besoins du raisonnement, que les allégations de la commune exposées au point 10 sur les conditions de transmission de cette convention soient tenues pour exactes, il n'est pas établi ni même allégué que Mme A aurait agi à l'initiative ou sous l'influence de son futur employeur. Dès lors, il ne résulte pas de l'instruction que les faits reprochés par la commune à Mme A soient, d'une quelconque façon, imputables au cocontractant de la commune. D'une manière plus générale, il ne résulte pas de l'instruction que la CCVD aurait cherché à tromper la commune ou lui aurait dissimulé des informations afin de la déterminer à conclure cette convention financière.  
 15. Au contraire, dès lors que la commune avait accepté le principe d'une compensation financière des jours de congés dont Mme A disposait avant sa mutation, elle a laissé accroire à la CCVD, au moment où celle-ci avait à se prononcer sur la demande de mutation de Mme A dans ses services, qu'en cas de réponse positive, elle ne supporterait pas la charge liée aux nombreux jours de congés accumulés par cette fonctionnaire dans son précèdent poste. Dans ces conditions, la CCVD pouvait légitimement s'attendre à ce que la commune ne lui oppose pas ultérieurement, pour refuser le paiement de l'indemnité représentative de ces congés, l'absence de compte épargne temps institué au sein de la commune et de délibération du conseil municipal prévoyant la possibilité d'indemniser les jours épargnés sur un compte épargne-temps. La requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que son cocontractant serait auteur d'un dol.  
 16. Il suit de là que la commune de Charmes-sur-Rhône n'est pas fondée à soutenir que la convention financière qu'elle a signée a été obtenue frauduleusement et qu'elle est entachée de dol.  
 Quant à la nullité de la convention pour son objet illicite : 
 17. Le contenu d'un contrat ne présente un caractère illicite que si l'objet même du contrat, tel qu'il résulte des stipulations convenues entre les parties est, en lui-même, contraire à la loi, de sorte qu'en s'engageant pour un tel objet, le cocontractant de la personne publique la méconnaît nécessairement. 
 18. Aux termes de l'article 11 du décret du 26 août 2004 : " Les collectivités ou établissements peuvent, par convention, prévoir des modalités financières de transfert des droits à congés accumulés par un agent bénéficiaire d'un compte épargne-temps à la date à laquelle cet agent change, par la voie d'une mutation ou d'un détachement, de collectivité ou d'établissement ". 
 19. La commune fait valoir que la convention aurait un caractère illicite eu égard à ce qu'elle a mis en place sur son territoire ni un compte épargne temps ni des jours d'aménagement et de réduction du temps de travail et qu'en outre, le conseil municipal n'a pas délibéré sur la possibilité d'indemniser les jours épargnés sur un compte épargne temps. 
 20. L'objet même de la convention signée entre la commune de Charmes-sur-Rhône et la CCVD est toutefois prévu par les dispositions citées au point 16. Dès lors, cet objet n'est pas, en lui-même, contraire à la loi et, dans ces conditions, les circonstances invoquées par la commune ne constituent pas un vice d'une particulière gravité justifiant l'annulation de cette convention. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Charmes-sur-Rhône n'est pas fondée à se prévaloir de la nullité de la convention qu'elle a signée avec la CCVD pour contester le bien-fondé de la créance détenue par cette collectivité. Par suite, ses conclusions d'annulation du titre exécutoire émis le 4 août 2020 et de la décision ayant implicitement rejeté son recours gracieux doivent être rejetées. 
 Sur l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative 
 22. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". 
 23.  La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la CCVD tendant à ce que la commune de Charmes-sur-Rhône soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables. 
 Sur les conclusions tendant à la suppression d'écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires :  
 24. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires. 
 25. Les passages de la requête de la commune de Charmes-sur-Rhône et de son mémoire enregistré le 2 juin 2021 déclarant que Mme A a " dérobé " la convention et qualifiant son comportement de " malversation " et d'" agissements frauduleux " excèdent le droit à la libre discussion et présentent un caractère injurieux et diffamatoire. Par suite, il y a lieu d'en prononcer la suppression. 
 Sur les frais d'instance : 
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CCVD, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Charmes-sur-Rhône demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Charmes-sur-Rhône une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CCVD. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Charmes-sur-Rhône est rejetée.  
 Article 2 : Les passages de la requête et du mémoire de la commune de Charmes-sur-Rhône mentionnés au point 25 sont supprimés.  
 Article 3 : La commune de Charmes-sur-Rhône versera à la communauté de communes du Val de Drôme une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la communauté de communes du Val de Drôme est rejeté. 
 Article 5 :  Le présent jugement sera notifié à la commune de Charmes-sur-Rhône et à la communauté de communes du Val de Drôme. 
 Délibéré après l'audience du 19 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jourdan, présidente, 
 M. Ban, premier conseiller,  
 Mme Barriol, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2023. 
   
 Le rapporteur, 
 J-L. Ban 
   
 La présidente, 
 D. Jourdan        
 La greffière, 
 C. Jasserand 
 La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.