TA101 · 2ème chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 juin 2021 et le 21 décembre 2021, l'association des consommateurs contribuables de la région ouest (ACCRO), représentée par sa présidente en exercice, et Mme D F, agissant en son nom propre, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (" le TCO ") a modifié les statuts de la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ", ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 15 février 2021 ; 
 2°) de mettre à la charge du TCO une somme de 1 500 euros à verser à l'ACCRO, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 En ce qui concerne la recevabilité de la requête : 
 - tant le recours préalable que la requête sont présentées par Mme F agissant, d'une part, au nom de l'ACCRO, dont elle est la présidente, d'autre part, en son nom propre, en sa qualité de personnalité qualifiée siégeant au sein du conseil d'administration de " La Créole " ; 
 - tant l'association que Mme F justifient d'un intérêt pour agir ; 
 - en vertu de l'article L. 2131-9 du code général des collectivités territoriales, Mme F est en outre recevable à demander l'annulation de la délibération, en tant que citoyen lésé ;  
 En ce qui concerne la régularité de la procédure : 
 - le comité social et économique (CSE) n'a été, ni informé, ni consulté au sujet des modifications apportées par la délibération contestée ; 
 En ce qui concerne les critères d'éligibilité du président : 
 - la délibération contestée méconnaît l'article R. 2221-9 du code général des collectivités territoriales et l'article 9 des statuts de " La Créole " ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir, eu égard à la volonté affichée de conserver la direction politique de cette régie, tandis que l'objectif était de nommer au poste de président M. A, maire-adjoint de la commune de Saint-Paul ; 
 - elle est discriminatoire à l'égard des membres du conseil d'administration qui ne sont titulaires ni d'un mandat de conseiller communautaire, ni d'un mandat de conseiller municipal ; 
 En ce qui concerne le contrôle exercé par le président : 
 - la délibération méconnaît l'article R. 2221-28 du code général des collectivités territoriales, auquel elle ne peut ajouter sans excéder le champ de compétence du conseil communautaire, rappelé à l'article 5 des statuts et délimité par l'article R. 2221-4 du même code ; c'est par décret que doit être défini le cadre de l'organisation administrative et financière des régies ; le président ne peut, réglementairement, exercer qu'un contrôle a posteriori sur les actes du directeur ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir, dès lors qu'elle vise, à des fins politiques, à transférer les pouvoirs du directeur au président du conseil d'administration, en matière de recrutement et de licenciement du personnel. 
 Par un mémoire en intervention enregistré le 16 juin 2021, M. G C s'associe aux conclusions et moyens de la requête. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 novembre 2021 et le 19 janvier 2022, le TCO représenté par Me Gaspar, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 En ce qui concerne la recevabilité de la requête : 
 - les conclusions présentées par l'ACCRO sont irrecevables, dès lors que, d'une part, l'effet interruptif du recours gracieux présenté par Mme F ne bénéficie qu'à l'intéressée, et d'autre part, elle n'a pas intérêt pour agir ; 
 - Mme F n'a pas intérêt pour agir du seul fait de sa qualité de membre du conseil d'administration de " La Créole " ; la perte de chance alléguée d'accéder au poste de président n'est pas réelle ; en outre, l'intéressée n'a pas introduit sa requête en qualité de citoyenne ; 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure : 
 - le moyen tiré de l'absence d'information et de consultation du comité social et économique est inopérant, eu égard au principe d'indépendance des législations ; au surplus, les modifications portant sur les pouvoirs du président sont sans impact sur les salariés ; 
 - le moyen tiré de ce que la décision entraîne une modification du règlement intérieur est également inopérant, celui-ci étant prévu par les articles L. 1321-1 et suivants du code du travail ; 
 En ce qui concerne les critères d'éligibilité du président : 
 - les dispositions de l'article R. 2221-9 du code général des collectivités territoriales ne s'opposent pas à ce que l'accès aux fonctions de président soit réservé à certaines catégories de membres du conseil d'administration ; 
 - en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire contraire, les statuts peuvent fixer tout critère pertinent d'éligibilité au poste de président ; 
 - la modification statutaire adoptée n'est pas discriminatoire ; 
 En ce qui concerne le contrôle exercé par le président : 
 - les dispositions de l'article R. 2221-28 du code général des collectivités territoriales ne précisent pas les modalités d'exercice de l'autorité et du contrôle du président sur le directeur, que les statuts peuvent librement fixer ; 
 - le directeur conserve l'initiative du recrutement et du licenciement du personnel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de Mme Legrand, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme F, 
 - et les observations de Me Garnier, substituant Me Gaspar, avocat du TCO. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 18 décembre 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO) a modifié les articles 13 et 14 des statuts de la régie communautaire d'eau et d'assainissement " La Créole ", relatifs à l'exécutif et au directeur de cette régie. Par un recours gracieux du 15 février 2021, Mme F a demandé au président du TCO de faire procéder au retrait de cette délibération. Cette demande ayant été implicitement rejetée, Mme F a saisi le tribunal le 9 juin 2021, déclarant agir au nom de l'association des consommateurs contribuables de la région ouest (ACCRO) et en son nom propre, pour demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2020, en tant qu'elle modifie, d'une part, les critères d'éligibilité du président du conseil d'administration de la régie, et d'autre part, les modalités d'exercice du contrôle du président sur les missions dévolues au directeur de la régie en matière de recrutement et de licenciement du personnel, ainsi que l'annulation de la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 2. Le recours gracieux du 15 février 2021, qui a été de nature à proroger le délai de recours contentieux, a été présenté par Mme F, tant au nom de l'ACCRO dont elle est présidente, qu'en sa qualité de membre du conseil d'administration de " La Créole ". Toutefois, l'objet social de l'ACCRO porte sur la tarification de la fourniture d'eau et des prestations d'assainissement, l'aménagement des réseaux d'eau et d'assainissement, la fiscalité locale y afférente et la défense des intérêts des membres de l'association à ce sujet ou tout autre domaine s'en rapprochant, touchant à leur environnement et à leur cadre de vie. Or, si la régie " La Créole " a connu un mouvement de grève au cours de l'année 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération du 18 décembre 2020 soit directement à l'origine de ce mouvement social. Dans la mesure où cette délibération n'a pas d'impact sur les usagers du service public, et où l'intérêt personnel de Mme F au regard de son éligibilité au poste de président du conseil d'administration ne saurait se rattacher à l'objet statutaire de l'association, celle-ci ne justifie pas d'un intérêt à agir à l'encontre de la délibération litigieuse. Par suite, les conclusions de la requête, en tant qu'elles sont présentées par l'ACCRO, sont irrecevables. 
 3. En revanche, si les effets de la délibération du 18 décembre 2020 ne sont pas susceptibles d'avoir lésé son intérêt personnel en sa qualité de citoyenne de la commune de Saint-Paul, Mme F justifie, en sa qualité de membre du conseil d'administration de " La Créole ", d'un intérêt à agir contre ladite délibération, qui apporte des modifications significatives aux règles d'organisation de la régie. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité, pour défaut d'intérêt à agir, des conclusions présentées par Mme F, doit être écartée. 
 Sur l'intervention de M. C : 
 4. M. C, en sa qualité de secrétaire du comité économique et social (CSE) de la régie communautaire " La Créole ", justifie d'un intérêt suffisant à intervenir à l'appui des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 18 décembre 2020. Son intervention est donc recevable en tant qu'elle vient au soutien des conclusions présentées par Mme F en son nom propre. 
 Sur la légalité de la délibération litigieuse : 
 En ce qui concerne la régularité de la procédure : 
 5. En vertu de l'article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la régie constituée par un établissement public de coopération intercommunale, pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial relevant de sa compétence, est soumise aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie du même code, relatif aux régies municipales. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 2221-1 de ce code : " La délibération par laquelle le conseil municipal décide de la création d'une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière ou d'une régie dotée de la seule autonomie financière fixe les statuts et le montant de la dotation initiale de la régie. ". 
 7. Par ailleurs, il résulte des dispositions du titre Ier du livre III de la 2ème partie du code du travail, dont les dispositions s'appliquent, en vertu de l'article L. 2311-1 du même code, aux établissements publics de coopération intercommunale, que les régies communautaires comptant plus de onze salariés doivent être dotées d'un comité social et économique (CSE). 
 8. Aux termes de l'article L. 2312-8 de ce code, relatif aux attributions générales du CSE dans les entreprises d'au moins cinquante salariés, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le comité social et économique a pour mission d'assurer une expression collective des salariés permettant la prise en compte permanente de leurs intérêts dans les décisions relatives à la gestion et à l'évolution économique et financière de l'entreprise, à l'organisation du travail, à la formation professionnelle et aux techniques de production. / Le comité est informé et consulté sur les questions intéressant l'organisation, la gestion et la marche générale de l'entreprise, notamment sur : / () 2° La modification de son organisation économique ou juridique () ". 
 9. La régie communale " La Créole ", qui a été transformée en régie communautaire afin de lui permettre d'exploiter les services publics de l'eau et de l'assainissement des cinq communes membres du TCO, est, par application des articles L. 2221-1 et L. 2221-4 du CGCT, dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. En vertu de l'article L. 2221-10 de ce code, l'organisation administrative et financière de cet établissement public local est déterminée par délibération du conseil communautaire. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 2221-1, combinées avec les stipulations de l'article 5 des statuts de " La Créole " qui précisent que la régie est soumise, au-delà des dispositions législatives et réglementaires applicables, aux divers actes du conseil communautaire du TCO qui la concernent et aux délibérations concernant ses statuts, que lesdits statuts peuvent être modifiés, comme en l'espèce, par une délibération du conseil communautaire du TCO. 
 10. Par ailleurs, la régie " La Créole ", qui compte plus de cinquante salariés, est dotée d'un CSE, lequel doit, en principe, dans le respect des dispositions précitées de l'article L. 2312-8 du code du travail, être informé et consulté sur les modifications statutaires envisagées par le conseil communautaire, intéressant l'organisation, la gestion et la marche générale de la régie communautaire, portant notamment sur son organisation économique ou juridique. 
 11. Cependant, si la délibération contestée modifie l'article 13 des statuts, en élargissant les critères d'éligibilité du président du conseil d'administration de la régie, il n'entre pas dans les attributions du CSE d'émettre un avis sur les modalités de nomination des membres du conseil d'administration et d'élection du président de la régie, ces instances étant chargées avec le directeur, en vertu des dispositions des articles R. 2221-2 et suivants du CGCT, d'administrer la régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. En outre, si la délibération en litige modifie l'article 14 des statuts, en renforçant le contrôle du président du conseil d'administration sur les missions exercées par le directeur en matière de recrutement et de licenciement de personnel et si, de manière générale, la gestion du personnel est au nombre des questions sur lesquelles le CSE doit être informé et consulté, il y a lieu de constater que l'article R. 2221-28 du CGCT prévoit explicitement que le directeur de la régie " assure, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration, le fonctionnement de la régie " et qu'à cet effet, notamment, il " recrute et licencie le personnel nécessaire dans la limite des inscriptions budgétaires ". Il s'en déduit que la fixation des modalités du contrôle exercé par le président du conseil d'administration sur les missions du directeur de la régie, justifiées par l'intérêt public qui s'attache au contrôle du conseil communautaire sur les missions de service public confiées au directeur de la régie communautaire, ne relève pas directement des attributions du CSE. 
 12. Par suite, le moyen tiré du défaut d'information et de consultation du CSE doit être écarté. 
 13. En second lieu, aux termes de l'article L. 2221-3 du CGCT : " Les conseils municipaux déterminent les services dont ils se proposent d'assurer l'exploitation en régie et arrêtent les dispositions qui doivent figurer dans le règlement intérieur de ces services ". 
 14. En vertu de ces dispositions, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale exploitant des services en régie, il appartient au conseil communautaire du TCO d'arrêter les dispositions qui doivent figurer dans le règlement intérieur des services publics confiés à la régie " La Créole ". Si l'intervenant affirme, au demeurant sans précision suffisante, que la modification de l'article 14 des statuts et plus précisément des pouvoirs du directeur entraîne une modification du règlement intérieur de la régie " La Créole ", les mentions ajoutées au huitième alinéa de l'article 14 portent, non sur les attributions du directeur, mais sur les modalités selon lesquelles le président du conseil d'administration exerce son autorité et son contrôle sur les missions dévolues au directeur. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure entachant la modification du règlement intérieur doit être écarté. 
 En ce qui concerne les critères d'éligibilité du président : 
 15. En premier lieu, aux termes de l'article R. 2221-4 du CGCT : " Les statuts fixent les règles générales d'organisation et de fonctionnement du conseil d'administration () et les modalités de quorum. / S'agissant des membres du conseil d'administration (), les statuts fixent notamment : / () 2° Les catégories de personnes parmi lesquelles sont choisis ceux d'entre eux n'appartenant pas au conseil municipal ; / 3° La durée de leurs fonctions ainsi que la durée du mandat du président et du ou des vice-présidents. Ces durées ne peuvent excéder celle du mandat municipal () ". Aux termes de l'article R. 2221-5 : " Les membres du conseil d'administration ou du conseil d'exploitation sont désignés par le conseil municipal, sur proposition du maire. ". Aux termes de l'article R. 2221-6 : " Les représentants de la commune doivent détenir la majorité des sièges du conseil d'administration () ". Aux termes de l'article R. 2221-9 : " Le conseil d'administration ou le conseil d'exploitation élit, en son sein, son président et un ou plusieurs vice-présidents ". 
 16. Il résulte de ces dispositions que le conseil d'administration d'une régie doit être composé, lorsque celle-ci a été constituée par une communauté d'agglomération, de membres qui, soit appartiennent au conseil communautaire de l'établissement public de coopération intercommunale, soit sont choisis parmi des catégories de personnes fixées par les statuts de la régie. Il appartient au conseil communautaire, sur proposition du président de l'établissement public de coopération intercommunale, de désigner les membres du conseil d'administration, parmi lesquels les représentants de l'établissement public de coopération intercommunale doivent être majoritaires. 
 17. En l'espèce, l'article 9 des statuts de " La Créole " prévoit que le conseil d'administration de la régie est composé de 10 conseillers communautaires, à raison de 2 élus par commune, de 2 personnalités qualifiées et d'un représentant élu du personnel parmi les membres du CSE. Par la délibération contestée, le conseil communautaire du TCO a modifié l'article 13 des statuts en ajoutant que sont éligibles aux fonctions de président(e) et de vice-président(e), outre les membres du conseil d'administration disposant d'un mandat d'élu au sein du conseil communautaire du TCO, ceux titulaires d'un mandat de conseiller municipal de l'une des communes membres. La rectification ainsi apportée, qui ne déroge pas à l'obligation d'élire le président au sein du conseil d'administration, s'interprète en ce sens que peuvent notamment être désignées parmi les personnalités qualifiées faisant partie du conseil d'administration, des personnes titulaires d'un mandat de conseiller municipal de l'une des communes membres de la communauté d'agglomération, mais ne disposant pas d'un mandat de conseiller communautaire du TCO. Dès lors, la modification litigieuse ne révèle aucune méconnaissance des dispositions précitées du CGCT. 
 18. En deuxième lieu, il résulte des dispositions susmentionnées du CGCT qu'une régie instituée par une communauté d'agglomération et dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, exploite les services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial qui lui sont confiés pour le compte et sous l'autorité et le contrôle de l'établissement public de coopération intercommunale qui l'a créée. 
 19. Il ressort de la délibération contestée que la modification des critères d'éligibilité du président du conseil d'administration est motivée par une volonté affichée de " conserver une direction "politique" du conseil d'administration de la régie communautaire ", non en restreignant l'accessibilité au poste de président mais en l'élargissant aux membres du conseil d'administration désignés en tant que personnalité qualifiée et étant par ailleurs titulaires d'un mandat d'élu au sein de l'une des communes membres. S'il est vrai que, parmi les deux personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration de " La Créole " à l'époque de la délibération litigieuse, seul M. Guyon, conseiller municipal de la commune de Saint-Paul, justifiait d'une qualité de titulaire d'un mandat de " conseiller municipal de l'une des communes membres ", lui permettant désormais de se porter candidat au poste de président, et si la modification des statuts exprimait l'intention manifeste du conseil communautaire d'autoriser cette candidature, il y a lieu de constater que la nomination de l'intéressé au poste de président restait dépendante des résultats des opérations électorales qui seraient organisées, postérieurement à la délibération du TCO du 18 décembre 2020, pour la désignation d'un nouveau président par les membres du conseil d'administration de " La Créole ". Dès lors, quand bien même M. A a été élu à l'unanimité au poste de président du conseil d'administration de " La Créole " le 25 mars 2021, suite à la démission de M. E consécutive à son élection en tant que président de la SEMOP Eaux de La Possession, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté. 
 20. En troisième lieu, ainsi qu'il vient d'être dit, l'élargissement des critères d'éligibilité du président a eu pour effet de permettre à un seul des deux membres du CA siégeant en tant que personnalité qualifiée de se porter candidat à ce poste. Toutefois, si Mme F ne détient quant à elle aucun mandat d'élue lui permettant de satisfaire aux nouveaux critères d'éligibilité à la présidence, elle n'en remplissait pas davantage les conditions antérieurement à la délibération du 18 décembre 2020. Dès lors, Mme F n'est pas fondée à soutenir que la modification contestée aurait revêtu un caractère discriminatoire à son encontre. 
 En ce qui concerne le contrôle exercé par le président : 
 21. En premier lieu, l'article L. 2221-7 du CGCT, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale, dispose que des " décrets en Conseil d'Etat déterminent les conditions d'application des articles L. 2221-1 à L. 2221-6 ", relatifs notamment aux régies instituées par les communautés d'agglomération pour l'exploitation de services publics industriels et commerciaux. Aux termes de l'article R. 2221-28, applicable aux régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, chargées de l'exploitation d'un service public à caractère industriel et commercial : " Le directeur assure, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration, le fonctionnement de la régie. A cet effet : / () 3° Il recrute et licencie le personnel nécessaire dans la limite des inscriptions budgétaires () ". 
 22. Il résulte de ces dispositions que le directeur d'une régie communautaire d'eau et d'assainissement telle que " La Créole " recrute et licencie le personnel nécessaire au fonctionnement de cet établissement public, dans la limite des inscriptions budgétaires, sous l'autorité et le contrôle du président du conseil d'administration. 
 23. La délibération contestée modifie le huitième alinéa de l'article 14 des statuts de la régie " La Créole " en précisant que le président du conseil d'administration doit valider l'engagement de toute procédure de recrutement ou de licenciement, après présentation par le directeur du profil de poste concerné et de l'impact budgétaire, et contrôler et valider au préalable toute décision de recrutement ou de licenciement effectif, tandis qu'il appartient au directeur de justifier au préalable de l'adéquation entre le profil du candidat retenu et le poste ouvert au recrutement. Par ces ajouts, le conseil communautaire du TCO a, sans retirer au directeur le pouvoir qu'il détient sous couvert du président du conseil d'administration avec préservation de son pouvoir d'initiative, précisé les modalités selon lesquelles le président exerce son autorité et son contrôle en amont, d'une part, de toute procédure de création ou de suppression de poste, eu égard à son profil et à son impact budgétaire, d'autre part, de toute décision effective de recrutement ou de licenciement, en instaurant un contrôle renforcé sur les recrutements. Ce faisant, le conseil communautaire n'a pas excédé le champ de ses compétences, les dispositions de l'article R. 2221-28 n'interdisant pas au président d'une régie d'exercer son contrôle en amont des décisions prises par le directeur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. 
 24. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les nouvelles modalités du contrôle exercé par le président sur les missions dévolues au directeur ayant un impact budgétaire, ont été décidées en raison de diverses anomalies constatées par les élus dans le fonctionnement de la régie, notamment une hausse excessive des effectifs et un bilan financier alarmant, contraires à l'intérêt et au bon fonctionnement du service public de l'eau et de l'assainissement. Il y a donc lieu d'écarter le moyen tiré du détournement de pouvoir. 
 25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme F doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du TCO, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme F au titre des frais exposés par l'ACCRO et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme F la somme demandée par le TCO au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de M. C est admise en tant qu'il s'associe aux conclusions présentées par Mme F en son nom propre. 
 Article 2 : La requête de l'ACCRO et de Mme F est rejetée. 
 Article 3 : Les conclusions du TCO présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association des consommateurs contribuables de la région ouest (ACCRO), à Mme D F et à la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO). 
 Copie en sera adressée au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Aebischer, président, 
 M. Ramin, premier conseiller, 
 M. Seroc, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 V. B 
 Le président, 
 M.-A. AEBISCHER 
 La greffière, 
 S. BALOUKJY 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.