TA77 · 2ème chambre — 25 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 janvier 2021, M. A Banbuck demande au tribunal d'annuler la délibération n°2020-124 du 26 novembre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune du Kremlin-Bicêtre a adopté son règlement intérieur. 
 M. Banbuck soutient que : 
 - l'article 24 du règlement intérieur porte atteinte au droit d'amendement des élus, en ce qu'il laisse entendre qu'un dépôt préalable des amendements en commission est attendu, alors qu'une telle limitation porte atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement prévu par le code général des collectivités territoriales ; 
 - l'article 37 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il limite le droit d'expression des élus aux seules tribunes publiées dans le bulletin d'informations municipales sans l'étendre aux pages Facebook et Instagram institutionnelles de la commune, ainsi qu'à "l'infolettre" régulièrement diffusée par courrier électronique ; 
 - l'article 40 du règlement intérieur méconnaît l'article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales, en ce que la commune du Kremlin-Bicêtre compte moins de  
 50 000 habitants et ne remplit donc pas les conditions d'éligibilité à cette disposition, en ce que la modulation des indemnités des conseillers municipaux en fonction de leur assiduité est donc une possibilité et pas une obligation, en ce que l'absence aux réunions du conseil municipal ne constitue pas un manquement, dès lors que la présence aux réunions de l'assemblée délibérante constitue un droit de l'élu et non un devoir, en ce qu'il n'appartient pas au maire de s'ériger en juge en sanctionnant des élus lequel risquerait alors de commettre un excès de pouvoir caractérisé par une discrimination consistant à refuser le bénéfice d'un droit, et en ce que les notions "d'exercice effectif" de la fonction d'élu et "d'absence" n'ont pas été définies ;  
 - les articles 4 et 35 du règlement intérieur méconnaissent l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'ils ne garantissent pas le droit à l'information des élus, particulièrement en termes de délais de réponse à leurs demandes.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 16 novembre 2022, la commune du Kremlin-Bicêtre, représentée par Me Boukheloua, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que les moyens soulevés à l'appui de la requête sont infondés. 
 Par une ordonnance en date du 4 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 janvier 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Dumas,  
 - les conclusions de M. Allègre, rapporteur public,  
 - et les observations de M. Banbuck, présent, ainsi que celles de Me Boukheloua, représentant la commune du Kremlin-Bicêtre. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 26 novembre 2020, le conseil municipal de la commune du Kremlin-Bicêtre a adopté son règlement intérieur. Dans la présente instance,  
 M. Banbuck, conseiller municipal d'opposition, demande au tribunal d'annuler cette délibération.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation: 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 24 du règlement intérieur: 
 2. D'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences " dans les conditions définies par la loi. Aux termes de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur précédemment adopté continue à s'appliquer jusqu'à l'établissement du nouveau règlement. / Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif ". Ni cette disposition ni aucune autre disposition législative du code général des collectivités territoriales ou d'un autre texte ni aucun principe ne consacre un droit d'amendement des élus locaux. 
 3. D'autre part, aux termes de l'article 24 "Amendements" du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre: "Chaque conseiller municipal dispose à l'égard des projets de délibération du droit de présenter des amendements. Le projet d'amendement peut être adressé au maire par écrit avant la réunion de la commission concernée par le projet de délibération pour y être débattu. / Au cours des débats du conseil municipal, les conseillers municipaux peuvent s'exprimer sur les affaires soumises à délibération et proposer des amendements aux projets de délibérations. Ce droit s'exerce sous l'autorité du maire qui assure la police de l'assemblée et veille au bon déroulement de la séance. / Les amendements au projet de budget visant à introduire une dépense supplémentaire ou une recette en diminution doivent, pour être recevables, proposer une contrepartie financière équivalente. Si l'importance ou la complexité de la question traitée par le projet d'amendement le justifie, le maire peut décider le renvoi en commission pour examen. / L'amendement soumis au débat est présenté par son auteur ou un membre du même groupe d'élus. L'amendement peut faire l'objet de modifications durant la séance du conseil municipal". 
 4. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la commune du Kremlin-Bicêtre a décidé dans son règlement intérieur, comme il lui était loisible de le faire, de reconnaître à tout conseiller municipal le droit de présenter des amendements aux textes soumis au vote du conseil municipal. Ce même règlement intérieur a également encadré l'exercice de ce droit en prévoyant que les propositions d'amendements au projet de budget, qui auraient pour conséquence, soit une diminution des ressources budgétaires, soit la création ou l'aggravation d'une charge budgétaire, doivent, pour être recevables, proposer une contrepartie financière équivalente et que, si l'importance ou la complexité de la question traitée par le projet d'amendement le justifie, le maire peut renvoyer ce projet en commission pour examen. De telles dispositions se sont bornées à organiser, sans le dénaturer, le droit d'amendement que le règlement intérieur reconnaît aux conseillers municipaux. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article 24 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre porterait atteinte au droit d'amendement des élus doit être écarté. 
 5. Il résulte de ce qui précède que M. Banbuck n'est pas fondé à soutenir que l'article 24 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre est illégal et à en demander l'annulation.  
 En ce qui concerne la légalité de l'article 37 du règlement intérieur: 
 6. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale ". Il résulte de ces dispositions qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article 37 " Droit d'expression des élus ; tribunes libres " du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre: "Chaque groupe constitué bénéficie d'une tribune unique libre et d'égale importance dans les journaux d'information de la ville, également publiée sur le site internet de la ville. / Les groupes peuvent décider de s'exprimer dans une tribune d'intergroupes, les tribunes de chaque des groupes sont dès lors additionnées. / Les tribunes ne doivent pas excéder 1500 signes, espaces, titres et signatures compris. En cas de non-respect de la taille de la tribune, celle-ci se verra coupée au mille cinq cent unième signe. / Pour le bulletin d'information générale de la ville, la tribune doit être adressée le 25 du mois précédent le mois de publication au Maire via le cabinet du Maire. Pour les autres publications de la ville, le maire sollicite les présidents de groupes et leur communique une date de remise de leurs tribunes". 
 8. Il ressort, d'une part, des articles librement accessibles publiés antérieurement à la délibération attaquée sur la page "Facebook" de la commune du Kremlin-Bicêtre et, d'autre part, s'agissant de "l'Infolettre" diffusée par courriers électroniques, des pièces du dossier, que ces instruments de diffusion constituent des supports d'informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que le compte "Instagram" de cette même commune, lequel n'était d'ailleurs, à la date de la délibération attaquée, pleinement accessible qu'aux détenteurs d'un compte ouvert au sein de cette application, constituerait un support sur les réalisations et la gestion du conseil municipal. 
 9. Il résulte des termes mêmes de la loi qu'en cas de diffusion par la commune d'informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, " un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale ". Il appartient, dès lors, au règlement intérieur du conseil municipal de prévoir un espace réservé à l'expression des élus d'opposition sur la page "Facebook" officielle de la commune, ainsi qu'au sein de "l'Infolettre" diffusée par courriers électroniques et d'en fixer les modalités pratiques. 
 10. Il résulte de ce qui précède que l'article 37 du règlement intérieur doit être annulé, en tant seulement qu'il ne définit pas les modalités d'application des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales à la page "Facebook" de la commune, ainsi qu'à "l'Infolettre" diffusée par courriers électroniques. 
 En ce qui concerne la légalité de l'article 40 du règlement intérieur:  
 11. D'une part, aux termes de l'article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales : "Dans des conditions fixées par leur règlement intérieur, le montant des indemnités de fonction que le conseil municipal des communes de 50 000 habitants et plus alloue à ses membres peut être modulé en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres. La réduction éventuelle de ce montant ne peut dépasser, pour chacun des membres, la moitié de l'indemnité pouvant lui être allouée". 
 12. D'autre part, aux termes de l'article 40 "Assiduité des élus municipaux" du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre: "Le bon exercice de la démocratie locale exige présence et investissement des élus municipaux. Cette notion d'assiduité a été introduite dans la charte de l'élu local, prévu à l'article L. 1111-1-1 du Code général des collectivités territoriales : " L'élu local participe avec assiduité aux réunions de l'organe délibérant et des instances au sein desquelles il a été désigné ". / Dans la mesure où le manque d'assiduité est difficilement compatible avec le devoir d'exercice effectif d'un mandat public, un mécanisme de retenue sur indemnités est instauré. / Si un élu est l'auteur d'absences successives non excusées ou non justifiées, constatées sur un semestre, et dont le total dépasse 50 % des conseils municipaux, le Maire notifie simultanément par écrit à l'élu concerné et au président de son groupe que son indemnité sera diminuée le semestre suivant. L'écrêtement de l'indemnité est de 25% de la part brute de l'indemnité versée mensuellement. / La part écrêtée est reversée au budget de la collectivité. / Ce processus de minoration peut être reconduit, dans les mêmes proportions, si la situation est de nouveau caractérisée durant le mandat. / L'élu dispose d'un délai de cinq jours francs pour faire parvenir au Maire son justificatif d'absence si celle-ci peut être justifiée. / Ne sont pas comptabilisées les absences justifiées auprès du Maire pour les motifs suivants : / - Représentation officielle du conseil municipal à une autre manifestation ; / - Maladie ou impérieuse nécessité professionnelle ou personnelle justifiées. / Un tableau de présences est tenu à jour et communiqué annuellement au conseil municipal". 
 13. Il ressort des pièces du dossier que, d'après l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la commune du Kremlin-Bicêtre comprenait moins de  
 50 000 habitants à la date de la délibération attaquée. Par suite, l'article 40 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre, qui instaure un mécanisme de modulation des indemnités de fonction des conseillers municipaux en fonction de leur assiduité aux séances du conseil municipal, est entaché d'une erreur de droit. 
 14. Il résulte de ce qui précède que M. Banbuck est fondé à soutenir que l'article 40 du règlement intérieur est illégal et à en demander l'annulation. 
 En ce qui concerne la légalité des articles 4 et 35 du règlement intérieur:  
 15. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : "Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. 
 16. D'autre part, aux termes de l'article 4 "Accès aux dossiers" du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre: "À la disposition des membres de l'assemblée, le dossier de convocation est consultable en format papier en séance. / Toute question, demande d'information complémentaire ou intervention d'un membre du conseil municipal auprès de l'administration communale, devra se faire sous couvert du maire". Aux termes de l'article 35 "Droit à l'information" du même règlement : "Tout conseiller municipal désirant recevoir une information sur le fonctionnement administratif de la commune ou consulter les projets de contrats ou de marchés s'adresse au maire par une demande au cabinet du maire". 
 17. Il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales qu'une commune soit tenue de fixer, au sein du règlement intérieur de son conseil municipal, des délais à la communication des documents qu'elle est tenue de fournir aux élus en réponse à leurs demandes, dès lors que ceux-ci leur ont, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, été communiqués dans des délais leur permettant de se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. En outre, il ne résulte pas des termes des articles 4 et 35 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre que ceux-ci feraient obstacle, par eux-mêmes, au droit à l'information des élus et méconnaîtraient ainsi les dispositions de de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 
 18. Il résulte de ce qui précède que M. Banbuck n'est pas fondé à soutenir que les articles 4 et 35 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre sont illégaux et à en demander l'annulation.  
 Sur les frais liés au litige: 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. Banbuck, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune du Kremlin-Bicêtre, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'article 37 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre adopté par la délibération n°2020-124 du 26 novembre 2020 est annulé, en tant seulement qu'il ne définit pas les modalités d'application des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales à la page "Facebook" de la commune, ainsi qu'à "l'Infolettre" diffusée par courriers électroniques. 
 Article 2 : L'article 40 du règlement intérieur du conseil municipal du Kremlin-Bicêtre adopté par la délibération n°2020-124 du 26 novembre 2020 est annulé. 
 Article 3: Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4: Les conclusions présentées par la commune du Kremlin-Bicêtre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5: Le présent jugement sera notifié à M. A Banbuck et à la commune du Kremlin-Bicêtre. 
 Délibéré après l'audience du 11 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Lalande, président, 
 M. Dumas, premier conseiller, 
 M. Pradalié, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023. 
 Le rapporteur, 
 M. DUMAS       Le président, 
 D. LALANDE        
 La greffière, 
 C. KIFFER 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,