TA45 · 3ème chambre — 13 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 1er mars 2021, M. B A, représenté par la SELAS Ilion, avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté par lequel la préfète d'Indre-et-Loire a prononcé la fermeture d'un établissement recevant du public, situé 16 rue du Commerce à Bourgueil ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué, qui est intervenu sans procédure contradictoire ni mise en demeure préalable, a méconnu l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et l'article 29 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - il est entaché d'une erreur de qualification juridique : son domicile ne peut être qualifié d'établissement recevant du public de type N ; ce n'est pas un local commercial, puisque les consommations proposées étaient offertes ; la consommation de boissons par des particuliers chez un ami n'est encadrée par aucune réglementation et par suite il n'est pas nécessaire de solliciter l'autorisation de l'administration pour inviter des amis chez soi, quand bien même on leur offre des boissons et de la restauration ; l'administration ne démontre aucunement la " récurrence de l'accueil " sur laquelle elle fonde sa décision, alors qu'une seule réunion d'amis est établie. 
 Par un mémoire enregistré le 1er octobre 2021, la préfète d'Indre-et- Loire conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire est inopérant ; 
 - les autres moyens ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; 
 - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Toullec, 
 - et les conclusions de Mme Doisneau-Herry, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La préfète d'Indre-et-Indre a, sur la base d'un rapport administratif des services de la gendarmerie nationale d'Indre-et-Loire établi le 16 février 2021 et sur le fondement de l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, prononcé la fermeture d'un lieu de convivialité ouvert par M. A, situé 16 rue du Commerce à Bourgueil, qu'elle a qualifié d'établissement recevant du public de type N. Elle a estimé que cet établissement accueillait du public en méconnaissance de l'article 40 du décret précité. Il ressort des mentions manuscrites portées sur l'arrêté de fermeture, non daté, que M. A en a pris connaissance le 16 février 2021. Par la présente requête, il demande l'annulation de cet arrêté. 
 2. La propagation de l'épidémie de covid-19 a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. L'état d'urgence a été prorogé jusqu'au 1er juin par la loi du 15 février 2021. Le Premier ministre a notamment pris le 29 octobre 2020, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, un décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. 
 3. Aux termes de l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire, dans sa version applicable à la date du 16 février 2021 : I. - A compter du 11 juillet 2020, et jusqu'au 1er avril 2021 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 : () / 2° Réglementer l'ouverture au public, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou de plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des locaux à usage d'habitation, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité. / La fermeture provisoire d'une ou de plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions peut, dans ce cadre, être ordonnée lorsqu'ils accueillent des activités qui, par leur nature même, ne permettent pas de garantir la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus ou lorsqu'ils se situent dans certaines parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus () / II () Le Premier ministre peut () habiliter le représentant de l'Etat dans le département à ordonner, par arrêté pris après mise en demeure restée sans effet, la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont imposées en application du 2° dudit I. / III. - Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu () ". 
 4. Aux termes de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson () ". Aux termes de l'article 29 du même décret : " () Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret ".  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation, alors applicable : " () constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. / Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel ". 
 6. Il ressort de l'extrait de l'article de presse, publié le 9 février 2021, produit à l'appui de la requête et dont la teneur n'est pas contestée, que M. A, dans le but d'attirer l'attention sur la situation des restaurants et bars face à la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, a ouvert dans le centre-ville de Bourgueil un " lieu de convivialité où on peut boire un café ou une bière en rentrant du marché, lire le journal, retrouver des amis ". La photographie illustrant cet article montre effectivement plusieurs personnes qui, réunies autour d'une table et masque de protection sous le menton, discutent, lisent le journal ou consomment des boissons. L'article précise qu'à l'intérieur du local privé se trouvent " une cafetière, une pompe à bière et () une bouteille de Bourgueil ". L'article conclut que M. A " pourrait rééditer l'opération lors des prochains jours de marché à Bourgueil, le mardi et le samedi ". Selon les termes du rapport administratif des services de la gendarmerie nationale d'Indre-et-Loire établi le 16 février 2021, le local, ce même jour, était ouvert à 10 h 30 et occupé à 11 h 45 par une dizaine de personnes, certains ayant un verre à la main. Eu égard à l'ouverture du local au public, les 9 et 16 février 2021, et à l'annonce d'une possible ouverture " les jours de marché à Bourgueil, le mardi et le samedi " et alors même que les boissons ne sont pas payantes et que le local constitue le domicile du requérant, le lieu en cause doit être regardé comme un établissement recevant du public de type N en application de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation précité. 
 7. En second lieu, en application de l'article 29 décret du 29 octobre 2020 précité, l'autorité préfectorale ne peut prononcer la fermeture administrative d'un établissement recevant du public ne mettant pas en œuvre les obligations qui lui incombent qu'après une mise en demeure restée sans suite. 
 8. Il ne ressort ni des mentions de l'arrêté attaqué ni des pièces du dossier que la préfète d'Indre-et-Loire, préalablement à l'édiction de la fermeture contestée, a mis M. A en demeure de respecter les mesures sanitaires prescrites par le décret du 29 octobre 2020 précité. Le rapport administratif établi le 16 février 2021, date à laquelle la préfète a notifié à M. A l'arrêté prononçant la fermeture de son local, se borne à constater les dates d'ouverture du local et la présence ou non de public les samedi 13 et mardi 16 février 2021. Il ne ressort pas de ce rapport que les gendarmes se sont présentés auprès de M. A le 13 ou le 16 février 2021 et l'ont avisé de l'existence d'un manquement aux obligations sanitaires en vigueur. Ce rapport ne peut ainsi valoir mise en demeure préalable. Dans ces conditions, le requérant, qui a été privé d'une garantie, est fondé à soutenir que l'article 29 du décret du 29 octobre 2020 a été méconnu et à demander l'annulation de l'arrêté litigieux pour ce motif. 
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande M. A au titre de frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté de la préfète d'Indre-et-Loire portant fermeture d'un établissement recevant du public dont M. A a eu connaissance le 16 février 2021 est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions de la requête sont rejetées pour le surplus. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au préfet d'Indre-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 29 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Dorlencourt, président, 
 Mme Le Toullec, première conseillère, 
 M. Lardennois, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023. 
 La rapporteure, 
 Hélène LE TOULLEC 
 Le président, 
 Frédéric DORLENCOURT 
 La greffière, 
 Céline BOISGARD 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.