TA21 · 1ère chambre — 12 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 30 mars 2021 et des mémoires enregistrés le 26 juillet 2021 et le 2 février 2022, M. C B demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 28 janvier 2021 par laquelle la maire de Ruffey-les-Echirey a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal de la commune son recours gracieux contre la délibération du 23 novembre 2020 approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) au lieu-dit " Au Clos " ; 
 2°) de faire droit à ce recours gracieux et de soumettre ce recours au conseil municipal de Ruffey-les-Echirey. 
 Il soutient que : 
 - la maire était incompétente pour rejeter son recours gracieux ; 
 - la délibération du 23 juillet 2018 ne précise pas les dates de concertation ; 
 - la procédure de concertation n'a pas été respectée, les propriétaires des parcelles constituant la ZAC n'ayant pas été avertis de la réunion du 19 décembre 2018, le public n'ayant pas été informé en temps utile de cette réunion, qui n'a pas été affichée sur les panneaux d'information ; la réunion du 11 juillet 2019 a été annoncée moins d'un mois avant, sur le site internet de la commune, qui a deux sites, ce qui crée de la confusion, les annonces parues dans le Bien Public ont été tardives et publiées sur des pages non appropriées, et cette réunion n'a pas été annoncée sur les panneaux d'information ; 
 - la création de la ZAC n'est pas justifiée par un intérêt général, mais a été décidée pour s'opposer au projet de lotissement privé porté par les propriétaires des parcelles, la commune souhaitant réaliser un lotissement communal dans le but de les spolier et de dégager une plus-value immobilière  ; 
 - l'objectif fixé pour cette ZAC est réalisable dans le cadre d'un lotissement privé ; 
 - la ZAC vise à régulariser une emprise illégale sur les propriétés privées, ce qui constitue une voie de fait et relève d'un détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2021, la commune de Ruffey-les-Echirey, représentée par la SCP Clémang-Gourinat conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - les observations de M. B et de Me Gourinat, représentant la commune de Ruffey-les-Echirey. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le conseil municipal de Ruffey-les-Echirey, après avoir, par une délibération du 23 juillet 2018, initié le processus de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) au lieudit  
 " Au Clos ", en a approuvé par une délibération du 23 novembre 2020, le dossier de création.  
 M. B, propriétaire d'une parcelle incluse dans le périmètre du projet, a formé un recours gracieux contre la délibération du 23 novembre 2020 en demandant que son retrait soit inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal. Par la présente requête, M. B demande au tribunal d'annuler la décision du 28 janvier 2021 par laquelle la maire de Ruffey-les-Echirey a rejeté son recours gracieux.  
 Sur l'étendue du litige :  
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Compte tenu de ce qui a été dit, les conclusions de M. B dirigées formellement contre le seul rejet de son recours gracieux, doivent également être regardées comme dirigées contre la délibération du 23 novembre 2020 du conseil municipal de Ruffey-les-Echirey approuvant le dossier de création d'une ZAC au lieudit " Au Clos ".  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, les vices propres à la décision prise sur recours gracieux ne peuvent être utilement contestés à l'occasion du recours contentieux, qui ainsi qu'il vient d'être dit, doit être regardé comme dirigé contre la délibération du 23 novembre 2020 du conseil municipal de Ruffey-les-Echirey.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article. L. 311-1 du code de l'urbanisme  " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés./Le périmètre et le programme de la zone d'aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État en application de l'article L. 151-7-2 () ". Aux termes de l'article L. 103-2 du même code : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° Les procédures suivantes : ()  2° La création d'une zone d'aménagement concerté () ". L'article L. 600-11 du même code précise que les documents d'urbanisme et les opérations d'aménagement ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités de la concertation définies par les articles L. 103-1 à L. 103-6 du code de l'urbanisme et par délibération du conseil municipal ont été respectées.  
 5. En l'espèce, par la délibération du 23 juillet 2018, le conseil municipal de Ruffey-les-Echirey a lancé une concertation préalable à la création de la ZAC et décidé que les modalités de cette concertation seraient " a minima " : la mise à disposition d'un dossier et d'un registre en mairie, la mise en œuvre d'une page dédiée sur le site internet de la commune et l'organisation d'une réunion publique.  
 6. M. B soutient que la procédure de concertation n'a pas été respectée faute d'information suffisante sur l'organisation des réunions publiques. Toutefois, aucune disposition n'impose que la délibération fixant les modalités de la concertation précise la date des réunions publiques organisées dans ce cadre. Par ailleurs, comme le requérant le souligne lui-même, deux réunions ont été organisées, les 19 décembre 2018 et 11 juillet 2019, et il ressort des pièces du dossier que le public a été informé de la réunion du 19 décembre 2018 huit jours avant, et de la réunion du 11 juillet 2019 près d'un mois avant, soit en temps utiles. L'information a été portée à la connaissance du public via le site internet de la commune, et sur les panneaux lumineux communaux, et aucune disposition n'imposait d'avertir personnellement les propriétaires des terrains concernés par le projet. Il est également constant que la délibération du 23 juillet 2018 n'imposait pas d'annoncer ces réunions dans les journaux locaux, ce qui ne faisait nullement obstacle à ce que la presse publie des articles d'information sur les projets de la commune. Il ressort enfin des pièces du dossier qu'une trentaine de personnes ont assisté à chacune des réunions, ce qui, à l'échelle de la commune, qui compte moins de deux mille habitants, montre que l'information sur la tenue de ces réunions était suffisante pour permettre la participation du public.  
 7. En troisième lieu, la délibération attaquée, qui approuve le dossier de création de la ZAC a pour seul objet de définir le périmètre et le programme de l'opération. Elle n'a pour effet ni d'autoriser une quelconque construction, ni de définir des règles d'urbanisme.  
 8. Dès lors, M. B ne peut utilement soutenir que cette délibération régulariserait une emprise illégale sur les propriétés privées, et serait de ce fait constitutive d'une voie de fait et entachée d'un détournement de pouvoir. Outre qu'il est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 9. En quatrième lieu, M. B soutient que la création de la ZAC, qui ne comportera aucun équipement qui ne pourrait être réalisé dans le cadre d'un lotissement privé, n'est pas justifiée par un intérêt général.  
 10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de création de la ZAC, que cette opération d'aménagement a pour objet de répondre aux enjeux de diversification du logement dans la commune, qui connait une extension continue depuis soixante ans, sous une forme jusque-là presque exclusivement pavillonnaire. Le programme prévoit la création de plusieurs types de logement, afin de favoriser la mixité sociale et générationnelle, organisés de façon cohérente autour d'une voirie commune. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le souhait de création d'une association foncière libre (AFUL) exprimé par une partie seulement des propriétaires des parcelles, au demeurant en réaction au projet de la commune, permettrait de répondre à de tels enjeux. S'il est enfin soutenu que l'objectif de la commune est de réaliser une opération lui procurant une plus-value financière, aucun élément du dossier de création de la ZAC, qui ne comporte à ce stade aucune estimation financière, ne vient accréditer de telles allégations.  
 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 23 novembre 2020 approuvant la création de la ZAC au lieudit " Au Clos " et la décision du 28 janvier 2021 rejetant son recours gracieux sont illégales. Par suite, ses conclusions en annulation doivent être rejetées, de même que ses conclusions tendant au réexamen de sa demande par le conseil municipal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B la somme que demande la commune de Ruffey-les-Echirey au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Ruffey-les-Echirey au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et à la commune de Ruffey-les-Echirey. 
 Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 M-E A 
 Le président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 N°2100668