TA25 · 1ère chambre — 26 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 juin 2021, 3 janvier 2022, la communauté de communes du Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud, les communes d'Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d'Etueffont, de Fêche-l'Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce, représentées par Me Kern, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du préfet du Territoire de Belfort du 2 avril 2021 par laquelle il a rejeté leur demande d'indemnisation ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser, à titre indemnitaire : 
 - la somme de 13 637 268,10 euros à la communauté de communes du Sud Territoire et la somme de 11 453 174,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud, 
 - à défaut, s'il était jugé qu'une telle somme ne pouvait être versée en capital, la somme de 122 736,64 euros versée annuellement à compter du 1er janvier 2017 de manière perpétuelle à la communauté de communes Sud Territoire et la somme de 103 079,60 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud, 
 - à défaut, s'il était jugé que ce ne sont pas les communautés de communes mais les communes requérantes qui doivent être indemnisées, les sommes de 692 517,52 euros à la commune d'Anjoutey, 3 995 293,38 euros à la commune de Beaucourt, 479 435,21 euros à la commune de Boron, 106 541,16 euros à la commune de Bretagne, 159 811,74 euros à la commune de Chavanatte, 479 435,21 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 6 712 092,88 euros à la commune de Delle, 1 065 411,57 euros à la commune d'Etueffont, 799 058,68 euros à la commune de Fêche-l'Eglise, 266 352,89 euros à la commune de Felon, 585 976,36 euros à la commune de Froidefontaine, 106 541,16 euros à la commune de Grandvillard, 905 599,83 euros à la commune de Grosmagny, 639 246,94 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 53 270,58 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 106 541,16 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 532 705,78 euros à la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 213 082,31 euros à la commune Suarce, 7 191 528,08 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse ; 
 - à défaut, s'il était jugé que de telles sommes ne pouvaient être versées en capital, les sommes versées annuellement à compter du 1er janvier 2017 de manière perpétuelle de 6 232,72 euros à la commune d'Anjoutey, 35 958 euros à la commune de Beaucourt, 4 314,93 euros à la commune de Boron, 958,88 euros à la commune de Bretagne, 1 438,32 euros à la commune de Chavanatte, 4 314,96 euros à la commune de Chavannes-les-Grands, 60 409,44 euros à la commune de Delle, 9 588,80 euros à la commune d'Etueffont, 7 191,60 euros à la commune de Fêche-l'Eglise, 2 397,20 euros à la commune de Felon, 5 273,84 euros à la commune de Froidefontaine, 958,88 euros à la commune de Grandvillard, 8 150,48 euros à la commune de Grosmagny, 5 732,28 euros à la commune de Lachapelle-sous-Rougemont, 479,44 euros à la commune de Lamadeleine-Val-des-Anges, 958,88 euros à la commune de Romagny-sous-Rougemont, 4 794,40 euros la commune de Saint-Germain-le-Châtelet, 1 917,76 euros à la commune Suarce, 64 724,40 euros à la communauté de communes des Vosges du Sud venant aux droits de la communauté de communes de la Haute-Savoureuse. 
 Elles soutiennent que :  
 - l'Etat a manqué à ses obligations légales et a engagé sa responsabilité en s'abstenant de prendre les mesures permettant la compensation du transfert de compétence engendré par la loi NOTRé, l'article 133 de cette loi prévoyant une compensation intégrale des transferts engendrés par ce texte ; 
 - si l'Etat devait être considéré comme n'ayant pas manqué à ses obligations légales, les requérantes ont subi, du fait de la loi NOTRé, un préjudice anormal et spécial dont elles doivent être indemnisées en raison de la rupture d'un contrat passé dans des conditions régulières sans indemnisation prévue par cette loi, et ce alors qu'elles auraient bénéficié d'une compensation si elles avaient été incluses dans le périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Belfort ; 
 - une loi ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 6 de la déclaration des droits de l'homme, or la loi NOTRé a mis fin à la répartition contractuelle de la fiscalité professionnelle découlant de la zone de l'Aéroparc du fait du transfert de compétence qu'elle a généré, sans que ce transfert ne réponde à un motif d'intérêt général, cette loi n'ayant pas contribué, dans les faits, au renforcement de la coopération intercommunale qui était son pourtant son objectif mais a, au contraire, suscité une réduction de cette dernière ; 
 - la loi NOTRé méconnaît la Constitution en ne prenant pas en considération les syndicats issus de la loi du 10 janvier 1980 ni la situation des syndicats représentant un degré d'intégration intercommunale plus élevé que celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 
 - la loi NOTRé méconnaît également l'article 72-2 de la Constitution qui prévoit le principe de la compensation à l'euro près des transferts de compétence ; 
 - le préjudice subi par les requérantes doit être indemnisé à compter du 1er janvier 2017 en prenant en compte, s'agissant des exercices 2014 à 2016, les contributions versées par les collectivités membres du syndicat au titre de son fonctionnement et les recettes résultant de la part revenant à chacune des collectivités au titre de la fiscalité professionnelle engendrée par la zone ; 
 - cette indemnisation doit s'opérer en capital ; 
 - l'arrêté du 6 août 2018 par lequel le préfet du Territoire de Belfort a constaté la sortie des communes-membres du syndicat et a substitué les communautés de communes du Sud Territoire et des Vosges du Sud aux communes membres concernées, de sorte que cette " représentation-substitution " implique que l'indemnisation soit versée à ces deux communautés de communes, ou, à défaut, aux communes membres de ces structures intercommunales. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 août 2021, 10 février 2022 et 16 octobre 2023, le préfet du Territoire de Belfort, représenté par Me Devevey, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 500 euros soit mise à la charge de chaque collectivité requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - Grand Belfort communauté d'agglomération est devenu compétente en matière économique en sa qualité d'établissement public de coopération intercommunale à compter du 1er janvier 2017, notamment s'agissant de l'Aéroparc dont la zone d'activité se situe intégralement sur son périmètre géographique, son refus d'adhérer au syndicat mixte d'aménagement et de gestion de l'Aéroparc (SMAGA) a rendu le syndicat sans objet et a rendu sa dissolution inévitable de sorte que les anciennes collectivités membres de ce syndicat ont perdu leurs compétences, et par suite les charges et recettes en découlant sans que cette perte de compétences n'ouvre droit de facto à compensation ; 
 - le transfert de compétences organisé par la loi NOTRé n'a pas consisté en de nouveaux transferts de compétences de l'Etat en faveur des collectivités territoriales mais en un transfert de compétences entre le département et d'autres collectivités territoriales ou groupement de collectivités territoriales, en l'espèce en faveur de l'établissement public de coopération intercommunale que constitue Grand Belfort communauté d'agglomération ; les éventuelles compensations devaient dès lors intervenir entre le département du Territoire de Belfort et Grand Belfort communauté d'agglomération, et non entre l'Etat et les requérantes, ce conformément à la compensation prévue et organisée par les dispositions de l'article 133 V de cette loi ; 
 - les requérantes n'ayant pas convenu d'un accord sur la fixation d'un prix de retrait à la valeur de l'acquisition des parts, tel que prévu par les statuts du SMAGA, un liquidateur a été nommé et a proposé une répartition de l'actif et du passif entre les différents membres du SMAGA, répartition validée par le tribunal administratif dans sa décision du 14 juin 2021 ; 
 - Grand Belfort communauté d'agglomération a fait le choix de proposer à ses communes-membres de réviser librement le montant de leur attribution de compensation ; aucune disposition ne prévoit l'attribution d'une telle compensation à des communes non membres ;  
 - la responsabilité de l'Etat du fait des lois ne saurait être engagée en l'absence de préjudice anormal et spécial, la loi NOTRé n'ayant pas créé de charges incombant anormalement aux requérantes, et l'octroi par Grand Belfort communauté d'agglomération d'attributions de compensation à ses communes membres anciennement adhérentes du SMAGA ne constituant pas une situation dommageable engendrée par la loi ; la répartition de l'actif et du passif effectuée par le liquidateur en application des dispositions des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales ne constitue pas davantage une situation préjudiciable pour les requérantes ; 
 - les montants sollicités ne sont pas justifiés et les communes n'ont formé aucune demande à titre principal. 
 La requête a été communiquée à Grand Belfort communauté d'agglomération qui n'a pas transmis d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la Constitution ; 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite " loi NOTRé " ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Diebold, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Kern, pour les requérantes, et de Me Devevey, pour le préfet du Territoire de Belfort. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le syndicat mixte d'aménagement de gestion de l'Aéroparc (SMAGA) a été créé en 1993 pour gérer une zone d'activités économiques située sur un ancien aérodrome de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) sur le territoire de la commune de Fontaine. Le 31 décembre 2016, le SMAGA avait pour membres, outre le département du Territoire de Belfort et la communauté de communes de la Haute-Savoureuse, huit communes situées sur le ressort territorial de la communauté de communes du Pays sous-vosgien, vingt-cinq communes situées sur le ressort territorial de la communauté d'agglomération belfortaine, dix-huit communes situées sur le ressort territorial de la communauté des communes du Tilleul et de la Bourbeuse et dix communes situées sur le ressort territorial de la communauté de communes du Sud Territoire. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRé) a transféré, au plus tard au 1er janvier 2017, la compétence aux communautés de communes en lieu et place des communes pour le développement économique en matière de création, aménagement, entretien et gestion des zones d'activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Ainsi, au 1er janvier 2017, c'est la communauté d'agglomération du Grand Belfort (issue de la fusion de la communauté de l'agglomération belfortaine et de la communauté de communes du Tilleul et de la Bourbeuse) qui est devenue compétente pour gérer la zone d'activité de l'Aéroparc. La préfète du Territoire de Belfort a pris un arrêté le 26 décembre 2018 mettant fin à l'exercice des compétences du SMAGA à compter du 1er janvier 2017 et a sursis à la dissolution du SMAGA en lui confiant les modalités de liquidation. Le comité syndical a arrêté les modalités de répartition de l'actif entre les membres du syndicat par délibération du 13 mai 2019, puis le président du SMAGA a saisi, par courrier du 15 mai 2019, les collectivités membres afin que leurs organes délibérants puissent se prononcer sur ces modalités de répartition. Par un arrêté du 19 décembre 2019, le préfet du Territoire de Belfort a prononcé la dissolution du SMAGA puis a prononcé le règlement d'office d'une décision modificative du budget primitif dudit syndicat par un arrêté du 23 décembre suivant. Les collectivités requérantes ont adressé une demande indemnitaire préalable au préfet du Territoire de Belfort le 15 février 2021, qui a fait l'objet d'une décision de rejet le 2 avril suivant. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. La décision explicite de rejet du 2 avril 2021 de la réclamation préalable formée par la lettre du 15 février 2021 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande des requérantes qui, en formulant des conclusions indemnitaires, ont donné à l'ensemble de leur requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit des intéressées à percevoir la somme qu'elles réclament, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige et les conclusions aux fins d'annulation sont irrecevables. 
 Sur les conclusions à fin indemnitaire :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 133 de la loi susvisée du 7 août 2015 dite loi NOTRé : " I.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1, L. 1614-2, L. 1614-3 et L. 1614-4 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. / Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. () / V. -Les transferts de compétences effectués entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et ayant pour conséquence d'accroître les charges de ces derniers sont accompagnés du transfert concomitant par le département à cette collectivité territoriale ou à ce groupement des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. / Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées, y compris le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente dans le cadre de la convention prévue à l'article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région en application de l'article 15 de la présente loi. / Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable à leur transfert () ". Aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ". 
 4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la loi NOTRé a opéré un transfert de la compétence relative au développement économique en faveur des communautés de communes, en lieu et place des communes et du département, et non d'une compétence relevant de l'Etat en faveur des communautés de communes. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Etat a méconnu ses obligations et engagé sa responsabilité en ne procédant pas à la compensation intégrale des conséquences financières du transfert de compétences engendré par la loi NOTRé telle que prévue par les dispositions de l'article 133 de la loi précitée. 
 5.  En deuxième lieu, la responsabilité de l'État du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. 
 6.  Si les requérantes soutiennent également qu'elles ont subi un préjudice anormal et spécial du fait de la rupture d'un contrat passé régulièrement sans indemnisation prévue par la loi, il convient de relever que, d'une part le V de l'article 133 précité de la loi NOTRé prévoit que les transferts de compétences se traduisant par un transfert de charges emportent également un transfert de ressources de sorte que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les transferts prévus par cette loi interviennent sans compensation financière et, d'autre part, que les requérantes font état d'une perte de ressources afin d'établir le préjudice anormal et spécial allégué, sans pour autant justifier, afin d'établir le montant de cette perte, des charges qu'elles n'ont plus corrélativement eu à régler ou encore des montants perçus par ces dernières lors de la liquidation de l'actif du syndicat. En tout état de cause, il n'est pas davantage apporté la démonstration du fait que le préjudice financier qu'elles allèguent subir résulte de la mise en application de la loi NOTRé par l'Etat et non du choix de Grand Belfort communauté d'agglomération de ne pas adhérer au SMAGA puis de réviser librement le montant des attributions de compensation à ses seules communes-membres. 
 7. En troisième lieu, la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'application d'une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France. Toutefois, il résulte des dispositions des articles 61, 61-1 et 62 de la Constitution que la responsabilité de l'Etat n'est susceptible d'être engagée du fait d'une disposition législative contraire à la Constitution que si le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1, lors de l'examen d'une question prioritaire de constitutionnalité, ou bien encore, sur le fondement de l'article 61, à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. En outre, l'engagement de cette responsabilité est subordonné à la condition que la décision du Conseil constitutionnel, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause, ne s'y oppose pas, soit qu'elle l'exclue expressément, soit qu'elle laisse subsister tout ou partie des effets pécuniaires produits par la loi qu'une action indemnitaire équivaudrait à remettre en cause. Lorsque ces conditions sont réunies, il appartient à la victime d'établir la réalité de son préjudice et l'existence d'un lien direct de causalité entre l'inconstitutionnalité de la loi et ce préjudice. 
 8. En l'espèce, si les requérantes font valoir que la loi NOTRé méconnaît les articles 4 et 6 de la déclaration des droits de l'homme faute que l'atteinte portée à un contrat légalement conclu soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant, mais aussi la Constitution en ne prenant pas en compte l'existence des syndicats issus de la loi du 10 janvier 1080, et enfin méconnaît le principe de la compensation à l'euro près des transferts de compétences prévu par l'article 72-2 de la Constitution, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions de la loi NOTRé applicables au litige aient été déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel de sorte que le moyen ne peut qu'être écarté. 
 9. Compte-tenu de l'ensemble de ces éléments, il n'est pas établi que la responsabilité de l'Etat soit engagée à l'égard des requérantes du fait des dispositions de la loi NOTRé. Les conclusions indemnitaires de ces dernières doivent, en conséquence, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 11. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par les requérantes. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérantes la somme sollicitée par le préfet du Territoire de Belfort sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête n° 2100914 est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le préfet du Territoire de Belfort sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes du Sud Territoire, représentante désignée, et au préfet du Territoire de Belfort.  
 Copie en sera transmise, pour information, à Grand Belfort communauté d'agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Schmerber, présidente, 
 - Mme Diebold, première conseillère, 
 - Mme Goyer-Tholon, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 N. DieboldLa présidente, 
 C. Schmerber 
 La greffière, 
 E. Cartier 
 La République mande et ordonne au préfet du Territoire de Belfort en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière