TA80 · 4ème Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 26 mars 2021 et le 25 avril 2022, Mme B C, M. E C et la société civile d'exploitation agricole (SCEA) Coudert C, représentés par Me Le Normand, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 29 septembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Bailleval a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Bailleval la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Ils soutiennent que : 
 - il n'est pas démontré que le commissaire-enquêteur ait procédé à la transmission simultanée d'une copie de son rapport au président du tribunal administratif conformément aux dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; 
 - certaines personnes publiques associées n'ont pas été consultées ; 
 - rien n'indique qu'aucun des conseillers municipaux de la commune de Bailleval n'ait été personnellement intéressé par la révision du plan local d'urbanisme attaqué au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; 
 - il n'est pas établi que la convocation à la séance du 29 septembre 2020 du conseil municipal a été adressée aux conseillers municipaux dans le délai imparti à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le plan d'aménagement et de développement durables a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière faute d'avoir été soumis pour avis à la communauté d'agglomération Creil Sud Oise en méconnaissance de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme ; 
 - le plan d'aménagement et de développement durables méconnaît l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dès lors qu'il se contente de viser un objectif non chiffré de modération de consommation des espaces agricoles ou naturels ; 
 - la création de l'emplacement réservé n° 13 n'a fait l'objet d'aucune étude préalable s'agissant d'évaluer la fréquentation du fond de la vallée ainsi que la nécessité pour le centre équestre de bénéficier d'un parking communal ; 
 - la création de l'emplacement réservé n° 13 est incohérente avec le classement de leur parcelle en secteur Nhu et Na et n'est pas motivée par l'intérêt général.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 septembre 2021 et le 25 mai 2022, la commune de Bailleval, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les époux C et la SCEA Coudert C ne justifient pas de leur qualité de propriétaires de parcelles sur le territoire de Bailleval et partant, de leur intérêt leur donner qualité pour agir contre la délibération attaquée ; 
 - en tout état de cause, les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 31 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 juillet 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des transports ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Le Normand, représentant M. et Mme C et la SCEA Coudert C, 
 - et les observations de Me Alibay, représentant la commune de Bailleval. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B C et M. E C sont propriétaires d'une parcelle, exploitée par la SCEA Coudert C, sur le territoire de la commune de Bailleval. Par leur requête, ils demandent l'annulation de la délibération du 29 septembre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. () ". 
 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 4. Si les pièces du dossier ne font pas apparaître que la copie du rapport du commissaire enquêteur a été transmise simultanément à la présidente du tribunal administratif d'Amiens, conformément aux dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, il n'est pas établi, ni même précisément allégué, que cette circonstance a été de nature à nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou à exercer une quelconque influence sur les résultats de l'enquête. Un tel moyen ne peut dès lors qu'être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-14 du code de l'urbanisme : " L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme ". L'article L. 153-16 de ce code dispose que : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". En outre, l'article L. 132-7 du même code prévoit que : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l' article L. 1231-1 du code des transport , les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet de PLU arrêté sur CD-Rom a été réceptionné le 22 janvier 2020 par la chambre des métiers et de l'artisanat ainsi que par la communauté de communes du Liancourtois-Vallée Dorée et le 27 janvier 2020 par le conseil régional des Hauts-de-France. Par ailleurs, la commune de Bailleval, qui produit un avis de réception, non daté, en provenance de la chambre de commerce et de l'industrie de l'Oise, fait valoir, sans être contredite en retour, que cette dernière a été destinataire de ce même dossier le 21 janvier 2020. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, en se bornant à soutenir qu'il revient à la commune de Bailleval de démontrer qu'aucun de ses conseillers municipaux n'était intéressé par l'adoption de la délibération attaquée au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, le requérant n'assortit pas ce moyen, dépourvu du moindre caractère circonstancié, des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". En outre, l'article L. 2121-11 de ce code applicable aux communes de moins de 3 500 habitants telles que Bailleval dispose que : " () la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux de manière dématérialisée ou, s'ils en font expressément la demande, être adressées par écrit à leur domicile personnel ou à une autre adresse de leur choix, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de trois jours francs avant la réunion. La méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance. Il ne peut en aller différemment que dans le cas où il est établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires trois jours francs au moins avant le jour de la réunion. 
 10. Il ressort des mentions de la délibération contestée du conseil municipal de Bailleval, lesquelles font foi jusqu'à preuve contraire, que la convocation à la séance du 29 septembre 2020 a été adressée aux conseillers municipaux le 21 septembre précédent, soit dans le délai de trois jours francs imparti par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. En outre, la commune de Bailleval produit une attestation, signée par l'ensemble des conseillers municipaux encore en exercice à la date du 3 mai 2022, lesquels témoignent avoir reçu leur convocation le mercredi 21 septembre 2020, accompagnée des différents documents relatifs aux points inscrits à l'ordre du jour à savoir notamment ceux utiles à l'approbation du projet de révision de PLU. Les requérants, qui contestent de façon purement hypothétique le fait que les convocations aient été adressées dans les délais légaux, n'assortissent ce moyen d'aucun élément circonstancié. Par ailleurs, s'ils soutiennent que la commune ne justifie pas de l'envoi de la convocation au domicile de chaque conseiller, il ne ressort nullement des pièces du dossier que les conseillers municipaux aient expressément demandé à recevoir leur convocation par écrit à leur domicile, plutôt que par voie dématérialisée comme le prévoit par principe l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, il s'ensuit que le moyen ne peut qu'être écarté. 
 11. En cinquième lieu, l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par une commune qui n'est ni membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ni membre d'une autorité organisatrice au sens de l'article L. 1231-1 du code des transports, et qui est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l'avis de l'autorité organisatrice au sens de l'article L. 1231-1 du code des transports sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables () ". Aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, dans sa version applicable au présent litige : " Dans leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité. / Ces autorités sont des autorités organisatrices de transport au sens de l'article L. 1221-1. A ce titre, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, elles organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande. / Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur () ". 
 12. Si les requérants se prévalent de ce que l'avis de l'autorité organisatrice des transports urbains n'a pas été recueilli alors que la commune de Bailleval est une commune limitrophe de l'agglomération Creil Sud Oise, laquelle compte plus de 50 000 habitants, il ne ressort pas des pièces du dossier, en l'absence d'éléments de nature à établir le raccordement de la commune au réseau géré par l'autorité organisatrice des transports urbains de l'agglomération creilloise ou même qu'un projet tendant à l'établissement d'un tel raccordement serait envisagé, que l'omission de cet avis aurait, en l'espèce, exercé une influence sur le sens de la délibération attaquée ou privé le public ou les membres du conseil municipal d'une garantie. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 13. En sixième lieu, l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain () ". 
 14. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de la commune de Bailleval présente, dans son orientation générale visant à " accueillir de nouveaux habitants à un rythme maîtrisé dans un souci de répondre aux besoins identifiés sur le secteur ", l'évolution démographique significative de la commune, sur les 40 dernières années, passant de 873 à 1471 habitants avec un net ralentissement depuis 1999 et estime qu'il sera possible de constater un gain d'environ 200 habitants, soit un total de 1670 habitants à l'horizon 2030, correspondant à une moyenne de cinq nouveaux ménages par an. En outre, il ressort de l'orientation générale relative au logement et à l'urbanisation du même PADD qu'il est prévu de " rendre possible jusqu'à 130 nouvelles résidences principales à l'horizon 2030 à partir des différentes disponibilités existantes dans la trame urbaine déjà constituée et de l'ouverture progressive à l'urbanisation des secteurs identifiés " de sorte que la réalisation de cet objectif implique l'édification de sept à huit logements par an, et que, " en tenant compte des logements déjà réalisés depuis 2013 ou en cours de réalisation, des disponibilités dans le tissu bâti déjà constitué et des mesures de pondération liées aux risques de rétention foncière, d'une opération d'une dizaine de logements à venir (), le nombre de nouveaux logements à créer sur des terrains à aménager serait d'environ une quarantaine ", ce chiffre ayant vocation à être ajusté en fonction du degré de renouvellement constaté des occupants au sein des logements existants et suivant un éventuel resserrement des ménages. La commune, s'agissant de cette orientation générale, fixe dès lors à 2,2 hectares la surface à urbaniser à des fins de logements avec une densité moyenne globale de 17 logements à l'hectare. De surcroît, le PADD du document d'urbanisme attaqué propose " de confirmer () l'urbanisation possible à des fins de logements : • d'environ 0,9 ha au lieu-dit Courtil-Tartron () entre Louveaucourt et Bailleval-bourg, • de 0,35 ha sur l'emprise aménageable au nord-ouest de la rue du Clos de Saveuse, • de 0,2 ha sur le terrain jouxtant la mairie à l'est, (), • de 0,8 ha au lieu-dit " Ruelle Jeannot ", entre Louveaucourt et Cagneux () " et poursuit en indiquant que " cette hypothèse de développement à horizon 2030 permet de rendre à l'espace agricole ou naturel délimité au PLU révisé, 5 ha de zone à urbaniser figurant au PLU avant révision ". Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le document en cause ne satisferait pas à l'obligation imposée par les dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme de faire figurer au PADD des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain doit être écarté. 
 15. En septième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier () ". 
 16. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un PLU lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 17. D'une part, il est constant que l'emplacement réservé n° 13, destiné pour partie en l'aménagement d'un espace de stationnement, grève la parcelle cadastrée section , dont M. et Mme C sont propriétaires et exploitée par la SCEA Coudert C. Cette parcelle est classée pour une partie en secteur Nhu, sur l'emprise duquel est prohibée toute occupation et utilisation du sol en dehors d'aménagements légers liés à la bonne gestion des milieux humides et pour l'autre partie en secteur Na, où, aux termes de l'article N2 du règlement écrit du PLU, sont permis " les aménagements légers de type aire de stationnement, à condition qu'ils présentent un intérêt public et ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ". Dès lors, si les requérants se prévalent de l'incohérence entre la création de cet emplacement réservé et le classement de leur parcelle, la partie de la parcelle classée en secteur Na peut, ainsi qu'il vient d'être dit, accueillir un tel espace de stationnement et, ainsi qu'il est prévu, rester en pâture à des fins de valorisation environnementale, conformément au classement retenu pour la parcelle en cause.  
 18. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé, grevant la parcelle des requérants, est destiné, ainsi que cela a été dit précédemment, à l'aménagement d'un espace de stationnement, pouvant rester en pâture à des fins de valorisation environnementale et d'un accès vers les étangs de Sénécourt avec maintien d'un accès à l'exploitation agricole et au centre équestre. Si les requérants soutiennent que cet emplacement réservé doit s'analyser comme une libéralité dès lors qu'il a uniquement pour but de permettre aux clients du centre équestre de Sénécourt de bénéficier d'une aire de stationnement, le rapprochement des pièces du dossier fait apparaitre que cet emplacement a vocation à optimiser l'accessibilité des équipements tels que l'étang communal et le centre équestre ainsi que le stationnement à leurs abords afin, notamment, d'éviter toute perturbation de la circulation publique par un stationnement anarchique sur voirie et s'inscrit, dès lors, en cohérence avec les orientations du PADD ayant pour objet de répondre aux besoins en équipements, en services et en loisirs aux habitants actuels et futurs et d'organiser et sécuriser la circulation en optimisant le stationnement. En outre, la circonstance, invoquée par les requérants, selon laquelle la création de l'emplacement réservé n° 13 n'a fait l'objet d'aucune étude préalable visant à évaluer la fréquentation du fond de la vallée ainsi que la nécessité pour le centre équestre de bénéficier d'un parking communal n'est pas nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation, ce d'autant qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. Dans ces conditions, l'institution de l'emplacement réservé en cause n'est pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, dépourvu de tout intérêt général, ni entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Un tel moyen ne peut, dès lors, qu'être écarté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bailleval, que les conclusions à fin d'annulation présentées par les époux C et la SCEA Coudert C doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bailleval, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme C ainsi que la SCEA Coudert C au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Bailleval et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme C et la SCEA Coudert C est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme C et la SCEA Coudert C verseront à la commune de Bailleval une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C, à M. E C, à la société civile d'exploitation agricole (SCEA) Coudert C et à la commune de Bailleval. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Binand, président, 
 - Mme Beaucourt, conseillère, 
 - M. A, magistrat honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 P. DLe président, 
 signé 
 C. BINAND 
 Le greffier, 
 signé 
 N. VERJOT   
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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