TA76 · 3 ème Chambre — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 26 mars 2021 et un mémoire complémentaire enregistré le 14 septembre 2021, M. A F et la SAS " Le 84 ", représentés par Me Muta, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'avis défavorable rendu le 19 mars 2021 par le service central des courses et des jeux du ministère de l'intérieur relatif à l'exploitation d'un point de vente du Pari Mutuel Urbain (PMU) et l'avis défavorable rendu le même jour, par le même service, relatif à l'exploitation d'un point de vente de la Française des Jeux (FDJ) ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de délivrer un avis conforme à l'exploitation d'un point de vente de la FDJ et du PMU dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - il n'est pas établi que l'agent ayant consulté la fiche TAJ de M. F était habilité pour ce faire ; 
 - les décisions sont entachées d'erreur de droit, ayant été adoptées sur le fondement d'un texte abrogé ; 
 - elles sont entachées d'erreur d'appréciation eu égard, notamment, à l'ancienneté des faits qui lui sont reprochés.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 1er juillet 2021, le Ministre de l'Intérieur conclut au rejet de la requête : 
 Le Ministre de l'Intérieur demande une substitution de base légale, les articles R. 322-22-5 et R. 322-22-6 du code de la sécurité intérieure pouvant être substitués à l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997 abrogé, et soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par un courrier en date du 20 octobre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que le tribunal était susceptible de procéder d'office à une substitution de base légale, s'agissant de la décision relative à la délivrance d'une autorisation d'exploitation d'un point de vente FDJ, les dispositions des articles R. 322-18-1 et R. 322-18-2 du code de la sécurité intérieure pouvant être substituées à celles de l'article 27-1 du décret n°97-456 du 5 mai 1997. 
 Des observations ont été produites, et non communiquées, pour M. F en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bouvet, premier conseiller ; 
 - les conclusions de Mme Cazcarra, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Muta, pour M. F. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Gérant de la SAS " Le 84 " exploitant l'établissement " Le Seven Bar " sis à Saint-Pierre-lès-Elbeuf (76), M. A F a déposé, le 30 octobre 2020, une candidature aux fins d'obtenir une autorisation d'exploitation d'un poste d'enregistrement PMU. L'intéressé a également déposé une demande analogue, à une date non spécifiée, concernant un point de vente FDJ. Le 15 décembre 2020, M. F s'est vu notifier un avis défavorable du chef du service central des courses et jeux, s'agissant de la demande concernant l'activité PMU. L'intéressé a exercé, le 19 janvier 2021, un recours gracieux contre cette décision auprès du Ministre de l'Intérieur. Dans ce cadre, sa demande concernant l'exploitation du point de vente FDJ a également été réexaminée. Le 19 mars 2021 le chef du service central des courses et jeux a émis un avis défavorable à ses demandes d'autorisation d'exploitation. M. F et la SAS " Le 84 " demandent, à titre principal, l'annulation de ces décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure : " I. - Les décisions administratives () d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant () soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, () peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret. () ". Aux termes de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale : "  I. - Dans le cadre des enquêtes prévues à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, aux articles L. 114-1, L. 114-2, L. 211-11-1, L. 234-1 et L. 234-2 du code de la sécurité intérieure et à l'article L. 4123-9-1 du code de la défense, les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : 1° Les personnels de la police et de la gendarmerie habilités selon les modalités prévues au 1° et au 2° du I de l'article R. 40-28 ; () ". Aux termes de l'article R. 40-28 du même code : " I. - Ont accès à la totalité ou, à raison de leurs attributions, à une partie des données mentionnées à l'article R. 40-26 pour les besoins des enquêtes judiciaires : 1° Les agents des services de la police nationale exerçant des missions de police judiciaire individuellement désignés et spécialement habilités soit par les chefs des services territoriaux de la police nationale, soit par les chefs des services actifs à la préfecture de police ou, le cas échéant, le préfet de police, soit par les chefs des services centraux de la police nationale ou, le cas échéant, le directeur général dont ils relèvent ; () ". 
 3. La circonstance que l'agent ayant procédé à la consultation du TAJ n'aurait pas été, en application des dispositions du code de procédure pénale, régulièrement habilité à cette fin n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la décision prise sur les demandes d'autorisation. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas établi que l'agent ayant réalisé l'enquête administrative disposait d'une habilitation spéciale l'autorisant à consulter les fichiers de police ne peut qu'être écarté en tant qu'il est inopérant. Au surplus, et en tout état de cause, le Ministre de l'Intérieur a versé aux débats la fiche individuelle d'habilitation en date du 1er juillet 2015 établissant que le Lieutenant G C, officier de police judiciaire ayant réalisé l'enquête administrative, bénéficiait d'une habilitation CHEOPS permettant d'accéder aux applications nationales de Police et de Gendarmerie, en particulier aux bases de données relatives aux antécédents judiciaires contenues dans l'application TAJ.  
 4. En deuxième lieu, les avis contestés ont été pris sur le fondement de l'article 27-1 du décret n°97-456 du 5 mai 1997 modifié relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel, lequel a été abrogé par le décret n° 2020-1773 du 21 décembre 2020 modifiant le code de la sécurité intérieure, entré en vigueur le 1er janvier 2021. Ainsi, les dispositions de l'article 27-1 du décret précité ne pouvaient légalement fonder l'avis contesté du 19 mars 2021 rendant un avis défavorable concernant la demande d'exploitation d'un point de vente PMU formée par le requérant et pas davantage, celui du même jour rendant un semblable avis concernant la demande d'exploitation d'un point de vente FDJ. 
 5. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. 
 6. Le Ministre de l'Intérieur demande que les dispositions des articles R. 322-22-5 et R. 322-22-6 du code de la sécurité intérieure soient substituées à celles de l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997, s'agissant de la demande concernant l'exploitation d'un point de vente PMU. 
 7. En l'espèce, la décision litigieuse trouve son fondement légal dans les dispositions des articles R. 322-22-5 et R. 322-22-6 du code de la sécurité intérieure qui peuvent se substituer à celles de l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997, dès lors, d'une part, que ces dispositions sont identiques, d'autre part, que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver les requérants d'aucune garantie et, enfin, que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces dispositions. 
 8. De la même manière, s'agissant de la décision relative à la demande d'autorisation d'exploitation d'un point de vente FDJ, le Ministre de l'Intérieur aurait pu prendre la même décision en se fondant sur les articles R. 322-18-1 et R. 322-18-2 du code de la sécurité intérieure, sans que les requérants ne soient privés d'une garantie. 
 9. Il y a lieu, dès lors, de procéder aux substitutions de base légale précédemment exposées. Il en résulte que le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut être accueilli. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure : " Les jeux d'argent et de hasard qui, à titre dérogatoire, sont autorisés en application de l'article L. 320-6 ne sont ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ; ils font l'objet d'un encadrement strict aux fins de prévenir les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs. / A cet effet, leur exploitation est placée sous un régime de droits exclusifs, d'autorisation ou d'agrément, délivrés par l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 320-3 du même code : " La politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin de : / 1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ; / 2° B l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ; / 3° Prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; () ". 
 11. Pour émettre un avis défavorable à la demande de délivrance d'une autorisation d'exploitation de postes d'enregistrement FDJ et PMU au sein de l'établissement exploité par les requérants, le chef du service central des courses et jeux s'est fondé sur des considérations d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs, en estimant que M. F ne présentait pas les conditions de moralité et d'honorabilité nécessaires à l'obtention des autorisations sollicitées, dès lors, d'une part, que l'enquête administrative n'avait pas permis de déterminer l'intégralité de l'origine des fonds mobilisés pour l'acquisition de l'établissement, d'autre part, que l'intéressé était connu pour des antécédents judiciaires, et, enfin, qu'il avait fait preuve d'insincérité lors de la réalisation de l'enquête administrative, en tentant, notamment, de dissimuler ses antécédents judiciaires.  
 12. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport d'enquête administrative non daté du service central des courses et jeux versé aux débats, que l'enquête menée par ce service n'a pas permis de déterminer avec précision l'origine de l'intégralité des fonds mobilisés dans le cadre de l'acquisition de l'établissement " Le Seven Bar ", le 1er décembre 2020. A cet égard, et compte tenu de la modestie des revenus dont il fait état, M. F ne saurait utilement, ni sérieusement, se prévaloir de ce qu'il perçoit des allocations chômage et son épouse, des allocations familiales, pour justifier des économies personnelles qu'il dit avoir réalisées, puis injectées, dans ce projet. Il ne saurait davantage se prévaloir d'un virement bancaire de 2 000 euros effectué le 20 octobre 2010 par Mme E D, qu'il présente, sans l'établir, comme sa sœur, aucun élément précis n'étant produit pour démontrer que cette somme a effectivement été utilisée dans le cadre de l'acquisition de l'établissement. Ainsi, aucun des éléments avancés par M. F pour justifier de l'origine des fonds qu'il allègue avoir mobilisés, n'est de nature à contrarier l'appréciation portée par l'administration sur l'absence de transparence et de traçabilité du montage financier de l'opération d'acquisition précitée. 
 13. Il n'est pas contesté, par ailleurs, que M. F a été mis en cause dans trois procédures judiciaires pour vol en réunion, en 2004, dénonciation d'un fait imaginaire à l'autorité judiciaire, en 2005, et recel de vol, en 2010. En outre, l'intéressé a été condamné par les juridictions pénales respectivement à quatre mois d'emprisonnement par le tribunal correctionnel de Paris, le 4 juin 2004, au titre de la première infraction, et à huit mois d'emprisonnement par un jugement du tribunal correctionnel de Versailles du 31 janvier 2013, au titre de la troisième infraction, ainsi qu'il ressort des mentions du rapport d'enquête administrative, non contestées par le requérant. Dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu, en particulier, du caractère " strict " de l'encadrement des jeux d'argent et de hasard, souhaité par le législateur, ainsi qu'il ressort des termes mêmes des dispositions de l'article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure citées au point n°10, lequel suppose, nécessairement, un contrôle strict de la moralité et de l'honorabilité des candidats à la délivrance des autorisations d'exploitation de jeu, et eu égard aux objectifs d'ordre public rappelés par les dispositions de l'article L. 320-3 du même code et tenant, notamment, à la prévention des activités criminelles et du blanchiment de capitaux, la dernière condamnation du requérant, prononcée moins de dix ans avant l'adoption des décisions litigieuses, ne peut être regardée comme ancienne. Au surplus, il ne ressort pas des dispositions du code de la sécurité intérieure encadrant la délivrance des autorisations d'exploitation de points de vente PMU ou FDJ, que l'édiction d'un avis défavorable serait conditionnée à l'existence d'une condamnation pénale prononcée à l'encontre du candidat. Enfin, la circonstance que M. F ait sollicité de l'autorité judiciaire, en juin 2021, l'effacement des mentions de ses antécédents au sein du TAJ est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité des décisions contestées. 
 14. Il ressort, enfin, du rapport d'enquête administrative précité, que M. F a fait preuve d'insincérité durant l'enquête, en cherchant, notamment à dissimuler ses antécédents judiciaires, tout en persistant à nier la matérialité des faits qui lui avaient été reprochés, alors même que ceux-ci avaient été sanctionnés d'une condamnation pénale. A cet égard, la circonstance, invoquée par le requérant, que le service de police enquêteur avait, en tout état de cause, connaissance de ses condamnations, ne saurait minorer l'appréciation portée par l'autorité administrative sur son manque de sincérité et son comportement dissimulateur lors de l'enquête, lesquels étaient de nature à caractériser un défaut de moralité, incompatible avec une activité dans le secteur des jeux. Ainsi, au regard des enjeux d'ordre public évoqués aux points précédents, la sincérité, la transparence et le niveau de coopération présentés par le candidat durant la phase d'enquête administrative pouvaient figurer au nombre des critères pris en compte par l'autorité administrative pour apprécier l'opportunité d'accorder à celui-ci l'autorisation d'exploitation sollicitée. 
 15. Il résulte de ce qui a été exposé aux points n°11 à 14 que l'erreur d'appréciation invoquée par le requérant à l'encontre des deux avis litigieux n'est pas établie.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. F n'est pas fondé à solliciter l'annulation des avis du 19 mars 2021 en litige. Sa requête doit dès lors être rejetée en toutes ses conclusions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. F est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A F, à la SAS " Le 84 " et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.  
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Seine-Maritime. 
 Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Gaillard, présidente, 
 M. Bouvet, premier conseiller,  
 M. Mulot, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 C. BOUVET 
 La présidente, 
 A. GAILLARD 
 Le greffier, 
 J.-L. MICHEL 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2101151