TA31 · 4ème Chambre — 23 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 mars 2021, 10 janvier et 2 mars 2022, et par un mémoire récapitulatif produit à la demande du tribunal au titre de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 3 mars 2023, Mme A B, représentée par Me Laffourcade Mokadem, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions implicites par lesquelles la commune de Toulouse et Toulouse Métropole ont rejeté son recours administratif préalable ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Toulouse et à Toulouse Métropole de tirer toutes les conséquences de cette annulation dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, en prenant les mesures qui s'imposent afin de rétablir la sécurité de la circulation des véhicules et des piétons sur le chemin du château de l'Hers situé à Toulouse, et en lui délivrant un accès véhicule à sa propriété ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 3 500 euros.  
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - la théorie de la décision confirmative est inapplicable en l'espèce ; 
 - ses conclusions à fin d'annulation de la décision de refus d'autorisation d'accès véhicule sont recevables ;  
 - le refus de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole de prendre des mesures de police pour assurer la sécurité des usagers de la voie publique est illégale ; les collectivités ont manqué à leurs obligations de police générale et de police de la circulation ; les conditions de circulation sur le chemin du château de l'Hers sont dangereuses pour les piétons et les usagers de véhicules terrestres à moteur ; la voie est trop étroite pour accueillir un trafic dense ; le trottoir est étroit également ; les poids lourds et les bus empiètent sur la voie de circulation opposée du fait de la mauvaise configuration de la voirie ; les véhicules ne peuvent pas se croiser, ce qui les obligent à monter sur le trottoir ; plusieurs accidents ont eu lieu ; la création d'une circulation à sens unique serait de nature à rétablir la sécurité et permettrait d'élargir le trottoir ; 
 - les mesures de police prises par la commune de Toulouse et Toulouse Métropole sont insuffisantes ; 
 - aucun motif d'intérêt général ne s'oppose à l'édiction de mesures de polices adaptées ; la commune de Toulouse et Toulouse Métropole ne démontrent pas l'absence de voie alternative en cas de mise en place d'une circulation à sens unique ; la solution de l'alternat par feux avec une priorité pour les bus n'a pas été envisagée ; 
 - le trottoir situé devant sa propriété et dans son prolongement a fait l'objet de travaux sans que soit pris en compte l'impératif d'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, en méconnaissance de l'article 1 du décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006 ; 
 - la commune de Toulouse et Toulouse Métropole, en refusant de l'autoriser à disposer d'un accès véhicule sur sa propriété, méconnaissent son droit d'accès à sa propriété.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 octobre 2021, 7 février et 8 mars 2022, et par un mémoire récapitulatif produit à la demande du tribunal au titre de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 7 mars 2023, la commune de Toulouse et Toulouse Métropole, représentées par le cabinet d'avocats Goutal, Alibert et associés, concluent :  
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B le paiement d'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles font valoir, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - les décisions implicites nées de leur silence sur la demande présentée par Mme B le 26 novembre 2020 sont des décisions confirmatives insusceptibles de recours ; 
 - les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la décision de refus d'accès véhicule sont irrecevables dès lors qu'une telle décision n'existe pas ;  
 - plusieurs mesures de polices ont été prises, comme la matérialisation au sol de la vitesse limitée à trente kilomètres heure, l'installation de coussins ralentisseurs près de la propriété de Mme B et la création de deux giratoires ; ces mesures sont adaptées et proportionnées compte tenu de l'étroitesse de la voie et des trottoirs situés chemin du château de l'Hers ainsi que de sa fonction de desserte ; des mesures supplémentaires seraient de nature à porter une atteinte disproportionnée à l'intérêt général de la circulation ; si Toulouse Métropole a étudié l'hypothèse d'une circulation à sens unique, la configuration du maillage de voirie dans le quartier ne permet aucune alternative et aurait des conséquences importantes concernant le report de circulation dans les rues adjacentes, qui ne sont pas dimensionnées pour accueillir un trafic dense ; aucune alternative n'existe non plus concernant le tracé de la ligne de bus 19 dès lors que le manque de places de stationnement, la densification du quartier et la présence de nombreux équipements publics rendent indispensables la desserte du quartier par les transports en commun ; des travaux seront réalisés lorsque la ligne de bus 12, qui se substituera à la ligne 19, sera créée ; aucun accident sur le chemin du château de l'Hers n'a été constaté ces cinq dernières années ; 
 - l'étroitesse de la voirie ne permet pas à la commune de Toulouse de la rendre accessible aux personnes à mobilité réduite ; en revanche, le trottoir situé en-face de la propriété de Mme B est accessible aux personnes à mobilité réduite ; 
 - Mme B a présenté une demande d'accès véhicule dès l'année 2018 ; la procédure à suivre lui a été indiquée par un courriel du 28 septembre 2018 ; deux services sont compétents pour instruire la demande ; malgré l'information complète délivrée à Mme B, l'intéressée n'a entrepris aucune démarche au sens et pour l'application du code de l'urbanisme ; aucune décision de refus n'a donc pu lui être opposée.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pétri ; 
 - les conclusions de M. Déderen, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Laffourcade Mokadem, représentant Mme B ; 
 - et les observations de Me Arnal, représentant la commune de Toulouse et Toulouse métropole.  
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Toulouse et Toulouse Métropole, a été enregistrée le 2 mai 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B est propriétaire d'une maison située au n° 119 du chemin du château de l'Hers à Toulouse. Elle précise qu'elle y réside avec son compagnon et leurs deux enfants et invoque également la situation de handicap dans laquelle elle et son aîné se trouvent. Depuis plusieurs années, de nouvelles résidences ont été édifiées aux abords de sa propriété et ont induit la fermeture à la circulation de deux voies adjacentes que sont la rue d'Argonne et l'impasse Liliane Desgraves. Le chemin du château de l'Hers constitue un axe majeur de circulation des véhicules terrestres à moteur, notamment des bus de la ligne 19 exploitée par Tisséo. A compter de l'année 2018, Mme B a alerté les services de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole sur les conséquences dangereuses de cette circulation pour les riverains et usagers de la voie publique du chemin du château de l'Hers. Par un courrier du 18 septembre 2018, elle a sollicité la création d'un accès véhicule sur sa propriété. Les services de Toulouse Métropole lui ont indiqué la procédure à suivre par un courriel du 28 septembre suivant. Par un courrier du 19 septembre 2018, Mme B a signalé à la commune de Toulouse la vitesse excessive des automobilistes sur le chemin du château de l'Hers. La commune de Toulouse, après avoir procédé à des comptages routiers, a indiqué la limitation de la vitesse à trente kilomètres heure sur le sol du chemin du château de l'Hers, a installé des ralentisseurs et a créé deux giratoires. Par un courrier du 11 octobre 2020, Mme B a saisi la commune de Toulouse concernant les " problèmes de stationnement, d'enclave de terrain " et de " dangerosité pour les riverains " et, par un courrier du 24 novembre suivant, la commune de Toulouse et Toulouse Métropole ont rappelé les actions entreprises pour répondre aux demandes de Mme B et les motifs justifiant l'impossibilité d'instaurer une circulation à sens unique sur le chemin du château de l'Hers. Par un courrier du 26 novembre 2020, Mme B a formé un recours administratif préalable auprès de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole. Elle sollicite la création d'un sens unique de circulation sur le chemin du château de l'Hers ou toute autre mesure susceptible de rétablir la sécurité des piétons. Elle sollicite en outre l'élargissement du trottoir situé devant son habitation et une autorisation d'accès véhicule pour sa propriété. Des décisions implicites sont nées du silence gardé par la commune de Toulouse et Toulouse Métropole quant à cette demande. Par la présente requête, Mme B demande l'annulation de ces décisions. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient en conséquence au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les conclusions tendant à l'annulation des décisions par lesquelles la commune de Toulouse et Toulouse métropole ont implicitement rejeté le recours gracieux formé par Mme B à l'encontre de leur décision du 24 novembre 2020 doivent être regardées comme étant également dirigées contre cette décision.  
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 4. En premier lieu, la commune de Toulouse et Toulouse Métropole font valoir que les décisions implicites nées du silence gardé sur le recours gracieux formé par la requérante le 26 novembre 2020 sont des décisions confirmatives d'une décision intervenue le 24 novembre 2020. Or, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les décisions implicites précitées constituent des décisions portant rejet du recours gracieux introduit par la requérante à l'encontre de la décision du 24 novembre 2020. Par suite, cette première fin de non-recevoir doit être écartée. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ".  
 6. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a adressé un courriel à Toulouse Métropole le 18 septembre 2018, dans lequel elle sollicitait l'autorisation de se garer devant chez elle, et que par un courriel du 28 septembre 2018, Toulouse Métropole lui a décrit la procédure à suivre et l'a orientée vers le service administratif compétent. Si la requérante affirme qu'aucun récépissé ne lui a été délivré lorsqu'elle a déposé sa demande en janvier 2021, elle ne produit toutefois aucune preuve, ni aucun commencement de preuve, du dépôt de sa demande en janvier 2021. Par suite, aucune décision de refus n'a pu naître. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation d'une telle décision doit être accueillie.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 7. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () ". L'article L. 2213-1 de ce code dispose que : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. () ".  
 8. D'une part, le refus opposé par un maire à une demande tendant à ce qu'il fasse usage de ses pouvoirs de police n'est entaché d'illégalité que dans le cas où, en raison de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publique, cette autorité, en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave, méconnaît ses obligations légales. 
 9. D'autre part, sauf dispositions législatives contraires, les riverains d'une voie publique ont le droit d'accéder librement à leur propriété. L'exercice du droit d'accès des riverains à leur immeuble s'entend du droit d'entrer et de sortir de la propriété à pied ou en voiture, sans gêne ni risque anormal pour les autres usagers de la voie publique. Ce droit est au nombre des aisances de voirie. Il appartient au maire de concilier les droits d'accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune. Enfin, la police de la circulation, comme celle du stationnement doit être exercée en vue d'assurer dans de meilleures conditions de sécurité, de commodité et d'agrément la circulation de l'ensemble des usagers des voies publiques. 
 10. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des écritures concordantes des deux parties sur ce point et d'un procès-verbal de constat d'huissier en date du 22 janvier 2021, que le chemin du château de l'Hers constitue un axe de circulation majeur et connaît en conséquence un trafic dense. Il ressort, en outre, de ce procès-verbal de constat d'huissier et des photographies produites par Mme B que la voie de circulation située aux abords du n° 119 du chemin du château de l'Hers est étroite, notamment pour le passage des bus et des poids lourds ainsi que pour les manœuvres à effectuer dans les virages. Plus précisément, il est relevé que les véhicules sont susceptibles d'empiéter sur le trottoir, au demeurant étroit, lorsqu'ils se croisent, ou encore que les bus et les poids lourds empiètent sur la voie de circulation opposée. Il ressort également des pièces du dossier que Mme B a alerté la commune de Toulouse et Toulouse Métropole à plusieurs reprises, depuis l'année 2018, sur les dangers causés par la configuration de la voie publique devant chez elle, par exemple concernant un accident qui s'est produit le 22 novembre 2020, que le comité des quartiers de l'Hers a également alerté les autorités publiques le 16 mars 2021, de même que le groupe Archipel citoyen le 17 mars suivant. Les photographies produites à l'instance par la requérante démontrent que le gabarit des bus et des poids lourds dépasse la limite de la voie de circulation qui leur est réservée, notamment lorsqu'ils abordent un virage, et que le croisement des véhicules les oblige parfois à se serrer contre le trottoir, voire à monter sur le trottoir, obstruant ainsi la circulation piétonne. La maire de quartier reconnaît, dans un courrier du 25 mars 2021, que le chemin du château de l'Hers " constitue l'un des points délicats pour la circulation des bus ". Le comité de pilotage de Tisséo, réuni le 8 novembre 2019, identifie quant à lui comme " points durs " le chemin du château de l'Hers et invoque des hypothèses permettant d'y remédier dans le cadre de la mise en circulation de la future ligne de bus 12, par exemple en élargissant la voirie ou en créant une circulation alternée par des feux avec priorité pour les bus. Les défendeurs, qui ne contestent pas sérieusement la matérialité des faits tendant à démontrer le caractère dangereux de la configuration des lieux, se bornent à faire valoir que des mesures de police adaptées et proportionnées ont été prises afin de réduire la vitesse de circulation des véhicules et que le dynamisme du quartier ne permet pas d'envisager de solutions alternatives. S'il ressort en effet des pièces du dossier que la réduction de la vitesse des véhicules à trente kilomètres heure a été matérialisée sur le sol de la route, que quatre coussins ralentisseurs et deux giratoires ont été créés, ces mesures ne répondent pas de manière suffisante aux impératifs de sécurité du chemin du château de l'Hers. Par ailleurs, si Toulouse Métropole fait valoir qu'elle a étudié l'hypothèse d'une circulation à sens unique mais qu'une telle solution n'est pas envisageable, elle n'établit pas la réalité de cette allégation, aucun document qui matérialiserait ses réflexions et les conclusions qui en découlent n'étant produit. Si elle fait également valoir que la configuration du maillage de voirie dans le quartier ne permet aucune alternative et aurait des conséquences importantes concernant le report de la circulation dans des rues adjacentes non dimensionnées à cet effet, cet élément ne repose pas sur une donnée précise objective. En outre, si elle se prévaut de ce que le quartier de l'Hers doit être desservi par une ligne de bus, cette circonstance est inopérante dès lors que Mme B ne remet pas en cause la circulation d'une ligne de bus mais les conditions dans lesquelles la circulation publique est assurée. Enfin, les défendeurs ne sont pas fondés à se prévaloir de ce qu'aucun accident n'a été répertorié sur le chemin du château de l'Hers lors des cinq dernières années précédant la requête, les mesures de police ayant précisément pour but de prévenir tous troubles à l'ordre public.  
 11. Il résulte de ce qui a été dit que les conditions de circulation sur le chemin du château de l'Hers ne permettent pas à Mme B d'entrer et de sortir de chez elle dans des conditions normales de sécurité et qu'eu égard à la configuration des lieux, leur utilisation crée une situation particulièrement dangereuse pour la sécurité publique. Par suite, en s'abstenant d'édicter les mesures de police nécessaires à la prévention de la sécurité publique, la commune de Toulouse, chargée de la réglementation de la circulation, et Toulouse Métropole, chargée de la création, de l'aménagement et de l'entretien de la voirie, ont entaché les décisions en litige d'une erreur de droit.  
 12. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les décisions en litige doivent être annulées en tant que la commune de Toulouse et Toulouse Métropole n'ont pas pris les mesures de police nécessaires pour assurer la sécurité publique aux abords du n° 119 du chemin du château de l'Hers, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Eu égard au motif d'annulation retenu, il est enjoint à la commune de Toulouse ainsi qu'à Toulouse Métropole d'édicter, dans le délai de six mois suivant la notification du présent jugement, toutes mesures indispensables pour assurer la sécurité publique aux abords du n° 119 du chemin du château de l'Hers. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais d'instance :  
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Toulouse et de Toulouse Métropole, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros. Les conclusions présentées en défense sur même fondement doivent en revanche être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions par lesquelles la commune de Toulouse et Toulouse Métropole ont implicitement rejeté le recours gracieux formé par Mme B le 26 novembre 2020 sont annulées en tant qu'elles méconnaissent l'obligation pour ces autorités d'user de leurs pouvoirs de police pour assurer la sécurité publique aux abords du n° 119 du chemin du château de l'Hers. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Toulouse et à Toulouse Métropole de prendre toutes mesures nécessaires à la préservation de la sécurité publique aux abords du n° 119 du chemin du château de l'Hers, dans le délai de six mois à compter de la notification du jugement. 
 Article 3 : La commune de Toulouse et Toulouse Métropole verseront à Mme B, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 750 euros chacune. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, à la commune de Toulouse et à Toulouse Métropole.  
 Délibéré après l'audience du 2 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Carotenuto, présidente, 
 M. Hecht, premier conseiller, 
 Mme Pétri, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 M. PETRI 
 La présidente, 
 S. CAROTENUTOLa greffière, 
 S. SORABELLA 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,