TA87 · 1ère chambre — 19 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 28 juillet 2021, le département de la Corrèze demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser à titre principal une somme de 94 314 185 euros, augmentée des intérêts au taux légal au titre du reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité supporté par la collectivité sur la période 2016-2020, à titre subsidiaire, la somme de 35 803 591 euros, augmentée des intérêts au taux légal, au titre du reste à charge relatif au RSA supporté par la collectivité sur la période 2016-2020, à titre infiniment subsidiaire, la somme de 21 858 023 euros, augmentée des intérêts au taux légal, au titre du reste à charge relatif au revenu de solidarité active (RSA) supporté par la collectivité départementale sur la période 2016-2020 ; 
 2°) d'ordonner, le cas échant, la désignation d'un expert aux fins de déterminer le montant du préjudice qu'il a subi ; 
 3°) de condamner l'Etat aux entiers dépens ; 
 4°) de mettre à la charge de ce dernier une somme de 750 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision rejetant implicitement sa demande indemnitaire préalable du 22 décembre 2021 est entachée d'un défaut de motivation dès lors que l'Etat n'a pas procédé à la communication des motifs de sa décision, pourtant demandée ; 
 -  l'Etat a méconnu son obligation de compensation financière des charges induites par le transfert de compétences aux départements dans les domaines du RSA, de la prestation de compensation du handicap (PCH) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), telle que prévue à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - cette absence de compensation effective place le département dans une situation budgétaire " insoutenable " qui " dénature gravement les principes constitutionnels de libre administration des collectivités locales et d'autonomie financière respectivement posés par les articles 72 et 72-2 de la constitution du 4 octobre 1958 " ; 
 - l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA), à supposer qu'il soit effectivement mis en œuvre et les fonds effectivement versés, ne peut dispenser l'Etat de son obligation dès lors que cet arrêté, en se bornant à fixer le montant annuel des accroissements de charge à compter du 1er septembre 2018, ne peut dispenser l'Etat de son obligation de compenser l'incidence de chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du RSA intervenus avant le 1er septembre 2018 ;  
 - les produits des recettes nouvelles attribués par l'Etat aux départements dans le cadre du Pacte de Confiance et de Responsabilité initié en 2013 ne suffisent pas à rendre effective la compensation prévue par les dispositions combinées des articles 72, 72-2 de la constitution et de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la méconnaissance par l'Etat de son obligation de compensation financière engage sa responsabilité ; 
 - la département a subi en raison de la carence de l'Etat à compenser financièrement l'extension des compétences transférées un préjudice qui doit être fixé à titre principal à un montant de 94 314 185 euros, à titre subsidiaire à 35 803 591 euros, à titre infiniment subsidiaire à 21 858 023 euros. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 mai 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires concluent au rejet de la requête. 
 Ils soutiennent que les moyens soulevés sont soit inopérants, soit infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ; 
 - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; 
 - l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Martha, rapporteur, 
 - et les conclusions de M. Houssais, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par cinq décrets, n°2013-793 du 30 août 2013, n°2014-1127 du 3 octobre 2014, n°2015-1231 du 6 octobre 2015, n°2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, l'Etat a procédé à la revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévue dans le cadre du " plan pauvreté " adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par un courrier du 22 décembre 2020 le département de la Corrèze a adressé au premier Ministre une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi au titre des années 2016 à 2020 du fait de la faute commise par l'Etat en s'abstenant de procéder à la compensation financière de ces revalorisations successives et plus généralement du fait de l'absence de compensation des charges liées au transfert de la gestion des trois allocations individuelles de solidarité que sont le revenu de solidarité active, la prestation de compensation du handicap (PCH) et l'allocation personnalisée pour l'autonomie (APA). Cette demande est restée sans réponse. Par la présente requête, le département de la Corrèze sollicite, à titre principal, la condamnation de l'Etat au paiement de la somme, à parfaire, de 94 314 185 euros. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 2. En premier lieu, par son courrier du 22 décembre 2020, le président du département de la Corrèze a saisi le Premier Ministre d'une demande d'indemnisation de ses préjudices. Dans ces conditions, et au vu des conclusions susvisées qui tendent à obtenir le versement des sommes demandées au titre de ces préjudices, la requête du département doit s'analyser comme un recours de plein contentieux, la décision par laquelle le Premier Ministre a implicitement rejeté la demande du 22 décembre 2020, n'ayant eu, à cet égard, comme seul objet que de lier le contentieux. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cette décision ne peut qu'être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. () Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. () ".  
 4. D'une part, les revalorisations successives du montant de l'allocation du RSA résultant des décrets cités au point 1 ne constituent ni des transferts ni des créations ni des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Le département de la Corrèze n'est donc pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation que prévoit cet article.  
 5. D'autre part, s'agissant des compensations au titre du RSA, APA et PCH hors revalorisations, il résulte de l'instruction que le département bénéficie, chaque année, de ressources provenant de l'Etat, au travers, d'une fraction de TICPE, laquelle est une ressource fiscale dynamique, d'un fond départemental pour l'insertion depuis 2006 pour contribuer à financer les dépenses relatives au RSA, de concours financiers de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) pour le financement de l'APA et la PCH. En 2021, ces différents dispositifs ont permis de financer 58,38% des charges relatives au RSA, 48,22% au titre de l'APA et 40,37% au titre de la PCH. Dans ces conditions, l'Etat doit être regardé comme ayant assuré la compensation qu'il devait " au coût historique " pour le RSA, anciennement RMI par l'attribution de ressources équivalentes et comme ayant assuré l'accompagnement financier qui lui incombait pour le financement de l'APA et de la PCH, respectivement crées en 2001 et 2005 et qui doivent s'analyser comme des extensions et non des transferts de compétences.   
 6. En troisième lieu, le département de la Corrèze, quand bien même son reste à charge pour les dépenses afférentes à ces allocations de solidarité a augmenté entre 2016 et 2020, n'apporte pas d'éléments suffisants de nature à démontrer que l'insuffisance supposée des compensations financières initiales de ces allocations ainsi que le surcoût lié aux revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017 auraient contribué à dégrader le dispositif de financement de ces allocations dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités locales prévu à l'article 72 de la Constitution s'en serait trouvé méconnu. 
 7. En quatrième lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. En outre, aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". De plus, selon le premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte. 
 8. Par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 1 399 805 208 euros le montant annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés par ces mesures à compter du 1er septembre 2018, dont 2 376 487 euros pour le département de la Corrèze.  Le département n'est pas fondé à soutenir que l'Etat n'aurait pas exécuté l'injonction du tribunal de Paris du 30 juin 2020, celle-ci ne prévoyant pas l'édiction d'un arrêté fixant le montant des charges transférées pour chacune des années concernées par les décrets de revalorisation exceptionnelle mais celle d'un arrêté conjoint. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment de l'avis de la CCEC produit par le département requérant que cet arrêté prend en compte les conséquences financières des augmentations édictées par les cinq décrets. Dans ces conditions, le département de la Corrèze n'est pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en ne fixant pas le montant des accroissements de charges depuis le 1er septembre 2013 et en ne respectant pas l'injonction du tribunal de Paris. 
 9. En cinquième lieu, aux termes de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 : " I. - Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement intervenu en application du second alinéa de l'article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. - Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu'ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article. ". 
 10. Pour démontrer que l'Etat a respecté ses obligations de compensation fixées aux articles L. 1614-1 et 2 du code général des collectivités territoriales, le ministre se prévaut également des trois nouvelles ressources instaurées au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 et des dispositions citées au point précédent de l'article 196 de la loi de finances pour 2020 qui précisent que ces dispositifs mis en place ont, ou ont eu, pour objet la compensation des dépenses exposées en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation de RSA résultant des cinq décrets. Si le département conteste que le législateur de 2013 ait eu l'intention de mettre en place une compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant ces trois dispositifs de compensation, à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que les conclusions indemnitaires présentées par le département de la Corrèze doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le département de la Corrèze au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :   La requête du département de la Corrèze est rejetée. 
 Article 2 :  Le présent jugement sera notifié au département de la Corrèze, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023 où siégeaient : 
 - M. Artus, président, 
 - M. Martha, premier conseiller, 
 - M. Boschet, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 F. MARTHA 
    Le président, 
     
     
     
     
     
    D. ARTUS 
 Le greffier, 
 G. JOURDAN-VIALLARD 
   
 La République mande et ordonne 
 au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
 Pour le Greffier en Chef 
 Le Greffier 
 G. JOURDAN-VIALLARD 
 mf