TA21 · 2ème chambre — 29 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 mai 2021 et 11 février 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Carrefour Hypermarchés, représentée par la société d'exercice libéral par actions simplifiée DS Avocats, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler la décision du 12 mars 2021 par laquelle la directrice départementale de la protection des populations par intérim de Saône-et-Loire lui a infligé une amende d'un montant de 16 500 euros pour manquement au premier alinéa de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987 relatif à l'information du consommateur sur les prix ; 
 2°) à titre subsidiaire, de réformer cette décision en ramenant le montant de la sanction à un euro symbolique par manquement constaté ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'est pas établi que la signataire de la décision attaquée ait été compétente à cet effet, et notamment qu'elle ait effectivement été nommée directrice départementale de la protection des populations par intérim dans les formes prévues par la règlementation en vigueur ; 
 - il n'est pas établi que les deux agents ayant réalisé l'enquête aient été nommés inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes par des arrêtés dûment publiés ; 
 - il n'existe aucune séparation entre la personne qui a pris la décision de poursuivre son établissement, les agents qui ont mené l'enquête et la personne qui a prononcé la sanction, ce qui constitue une confusion entre autorité de poursuite et de sanction, en violation du principe d'impartialité résultant du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - les articles 4 et 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987, dont elle excipe de l'illégalité, méconnaissent les dispositions de l'article L. 112-1 du code de la consommation et celles de l'article 4 de la directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 ; 
 - la directrice départementale de la protection des populations par intérim de Saône-et-Loire a commis une erreur manifeste d'appréciation en faisant une interprétation extensive de la portée et de l'objectif de la loi dès lors, qu'en l'espèce, l'objectif d'information du consommateur poursuivi par le législateur était rempli grâce notamment aux bornes électroniques et aux " scannettes " mises à disposition des consommateurs, et à la possibilité, même en caisse ou après paiement, de renoncer à l'achat d'un produit ; 
 - l'amende prononcée est disproportionnée, dès lors qu'aucun consommateur n'a été lésé, qu'elle offre à ses clients des dispositifs permettant de connaître les prix, que les manquements constatés ne concernent que 0,17 % des références du magasin et enfin que les manquements constatés dans le rayon jouets sont inhérents à la période des fêtes et aux comportements des clients. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2021, le préfet de Saône-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 5 janvier 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 14 février 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 6 avril 2022 par une ordonnance du même jour. 
 Le préfet de Saône-et-Loire a produit un mémoire, enregistré le 19 avril 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 ; 
 - le code de la consommation ; 
 - le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 ; 
 - le décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 ; 
 - l'arrêté du 3 décembre 1987 relatif à l'information du consommateur sur les prix ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C A, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Samain, représentant la SAS Carrefour Hypermarchés. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'établissement de Chalon-sur-Saône de la société par actions simplifiée (SAS) Carrefour Hypermarchés, qui exploite un hypermarché à l'enseigne Carrefour, a fait l'objet, les 14 novembre 2019 et 24 février 2020, de deux contrôles, au cours desquels les inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ont constaté respectivement 143 et 22 manquements à la réglementation sur l'étiquetage et l'affichage des prix, respectivement dans les rayons jouets et vins. A l'issue d'une procédure contradictoire, la directrice départementale de la protection des populations par intérim de Saône-et-Loire a infligé à la SAS Carrefour Hypermarchés des amendes administratives d'un montant total de 16 500 euros, correspondant à 165 amendes d'un montant unitaire de 100 euros. La SAS Carrefour Hypermarchés demande au tribunal, à titre principal, d'annuler cette décision et, à titre subsidiaire, de la réformer en ramenant le montant unitaire de chaque amende à un euro symbolique. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et de réformation : 
 En ce qui concerne la régularité de la sanction prononcée : 
 2. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du code de la consommation : " L'autorité administrative mentionnée aux articles L. 522-1, L. 522-5, L. 522-6 et L. 522-9-1 est le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le chef du service national des enquêtes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités ou le directeur de la direction départementale chargée de la protection des populations. ". D'autre part, aux termes de l'article premier du décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles : " Les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l'Etat relevant du ministre de l'intérieur. Elles sont placées sous l'autorité du préfet de département () ". 
 3. Par arrêté du Premier ministre, en date du 18 octobre 2018, régulièrement publié au Journal officiel de la République française du lendemain, Mme F H a été nommée directrice départementale adjointe de la protection des populations de Saône-et-Loire à compter du 22 octobre 2018, et pour une durée de cinq ans. Par un arrêté référencé 71-2020-10-14-001, en date du 14 décembre 2020, et régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial n° 71-2020-187 du 14 décembre 2020, le préfet de Saône-et-Loire a chargé Mme F H d'exercer, par intérim, les fonctions de directrice de la direction départementale de la protection des populations de Saône-et-Loire. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le préfet de Saône-et-Loire, sous l'autorité de qui est placé le directeur départemental de la protection des populations, et dans le but d'assurer la continuité du service public, était compétent pour désigner une directrice par intérim, dans l'attente de la nomination d'un nouveau titulaire, sans que puissent lui être opposées les conditions prévues notamment par le décret du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l'Etat, en particulier son article 45, qui prévoit la nomination du directeur départemental de la protection des populations par arrêté du Premier ministre sur le rapport du ministre de l'intérieur, après consultation des autres ministres intéressés et avis du préfet du département. Dès lors, Mme H était compétente à l'effet de signer la décision attaquée et le moyen tiré du vice d'incompétence, qui manque en fait, doit, pour ce motif, être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 511-3 du code la consommation : " Les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à rechercher et constater les infractions ou les manquements aux dispositions mentionnées à la présente section dans les conditions définies par celles-ci. ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 511-6 du même code : " Les agents sont habilités à rechercher et à constater les infractions ou les manquements aux dispositions suivantes : / 1° Les chapitres Ier, II et IV du titre Ier du livre Ier ; ". 
 5. Par un arrêté, en date du 17 janvier 2012, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. G E a été nommé inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et affecté à la direction départementale de la protection des populations de Saône-et-Loire à compter du 1er décembre 2011. Par un arrêté, en date du 23 septembre 2016, pris par délégation pour le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, M. B D a été titularisé inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et affecté à la direction départementale de la protection des populations de Saône-et-Loire à compter du 25 août 2016. L'édiction de ces deux arrêtés a habilité MM. E et D à rechercher et à constater les manquements aux dispositions de l'article L. 112-1 du code de la consommation. La circonstance, à la supposer établie, que ces arrêtés n'aient pas été publiés, est sans influence sur la validité de leurs actes. Par suite, le moyen tiré de l'absence de nomination de ces deux agents en qualité d'inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui manque en fait, doit être écarté. Le moyen tiré de l'absence de publication des deux arrêtés précités doit être écarté comme inopérant. 
 6. En troisième lieu, aux termes du 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". 
 7. La décision attaquée n'émanant ni d'une juridiction, ni d'un tribunal au sens des stipulations précitées de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la société Carrefour Hypermarchés n'est pas fondée à se prévaloir de ces stipulations pour soutenir que la direction départementale de la protection des populations de Saône-et-Loire aurait méconnu le principe d'impartialité. Ce principe n'impose pas qu'il soit procédé, au sein de la direction départementale de la protection des populations, à une séparation des fonctions de poursuite et de sanction. Dès lors, la circonstance que les inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ayant signé le procès-verbal du 16 octobre 2020 définissant les griefs reprochés, soient placés sous l'autorité hiérarchique de la directrice départementale de la protection des populations par interim ayant signé la décision du 12 mars 2021 prononçant la sanction, ne permet pas de caractériser une méconnaissance du principe d'impartialité. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction prononcée : 
 8. Aux termes de l'article L. 112-1 du code de la consommation : " Tout vendeur de produit ou tout prestataire de services informe le consommateur, par voie de marquage, d'étiquetage, d'affichage ou par tout autre procédé approprié, sur les prix et les conditions particulières de la vente et de l'exécution des services, selon des modalités fixées par arrêtés du ministre chargé de l'économie, après consultation du Conseil national de la consommation. ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 3 décembre 1987 : " Le prix de tout produit destiné à la vente au détail et exposé à la vue du public, de quelque façon que ce soit, notamment en vitrine, en étalage ou à l'intérieur du lieu de vente, doit faire l'objet d'un marquage par écriteau ou d'un étiquetage. ". Aux termes de l'article 5 du même arrêté : " Le prix doit être indiqué sur le produit lui-même ou à proximité de celui-ci de façon qu'il n'existe aucune incertitude quant au produit auquel il se rapporte. / Il doit être parfaitement lisible soit de l'extérieur, soit de l'intérieur de l'établissement, selon le lieu où sont exposés les produits. ". Aux termes de l'article L. 131-5 du code précité : " Tout manquement aux dispositions de l'article L. 112-1 définissant les modalités d'information sur le prix et les conditions de vente ainsi qu'aux dispositions des arrêtés pris pour son application est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. ". La décision litigieuse a prononcé une sanction d'un montant de 16 500 euros à raison de 100 euros pour chacun des 165 manquements constatés tenant à un défaut d'affichage du prix sur le produit lui-même ou à proximité de celui-ci, de façon qu'il n'existe aucune incertitude quant au produit auquel il se rapporte. 
 9. En premier lieu, le moyen, soulevée par la voie de l'exception, tiré de la méconnaissance, par l'article 4 de l'arrêté du 3 décembre 1987 relatif à l'information du consommateur sur les prix, des dispositions de l'article L. 511-2 du code de la consommation et de l'article 4 de la directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998, est inopérant dès lors que l'article 4 de l'arrêté précité ne constitue pas la base légale de la décision attaquée et que cette dernière n'a pas été prise pour son application. Il en est de même, s'agissant du second alinéa de l'article 5 du même arrêté. 
 10. En deuxième lieu, la décision de sanction litigieuse est fondée sur les dispositions du premier alinéa de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987 et de l'article L. 112-1 du code de la consommation. La société requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du premier alinéa de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987, qui portent exclusivement sur le lieu d'indication du prix et sur la facilité en résultant pour le consommateur à établir un lien entre chaque produit et son prix, méconnaîtraient celles des dispositions de l'article L. 112-1 du code de la consommation, qui ouvrent la possibilité de mentionner le prix non seulement par étiquetage, marquage ou affichage, mais également par " tout autre procédé approprié ", qui portent non sur le lieu d'indication du prix, mais sur son mode de communication. 
 11. En troisième lieu, aux termes du 1 de l'article 4 de la directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 relative à la protection des consommateurs en matière d'indication des prix des produits offerts aux consommateurs : " Le prix de vente et le prix à l'unité de mesure doivent être non équivoques, facilement identifiables et aisément lisibles. Les États membres peuvent prévoir que le nombre maximal des prix à indiquer soit limité. ". Les dispositions du premier alinéa de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987 ne sont pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, incompatibles avec les dispositions précitées, qui, en tout état de cause, ne font pas obstacle à ce qu'un Etat membre adopte ou maintienne des dispositions plus favorables en ce qui concerne l'information des consommateurs. 
 12. En quatrième lieu, si la société Carrefour Hypermarchés ne conteste pas sérieusement la réalité des 165 manquements reprochés, elle fait néanmoins valoir que ses clients disposent de la possibilité de consulter le prix des produits au moyen de neuf bornes électroniques à lecture optique de code-barres, installées à différents endroits du magasin. Toutefois, un tel dispositif, dont elle soutient elle-même qu'il n'en existe qu'un seul par tranche de 1 430 mètres carrés, n'étant pas toujours à proximité du produit concerné en rayonnage et obligeant le consommateur à se déplacer avec le produit pour l'utiliser, ne peut être regardé comme constituant une modalité d'information sur les prix répondant aux exigences de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987. Si elle soutient également qu'elle met à disposition de ses clients, gratuitement, des " scannettes " permettant de lire les prix des produits au fur et à mesure du parcours en magasin, d'une part, elle n'établit pas l'existence de ce dispositif, en nombre suffisant ; d'autre part, elle soutient elle-même que seuls les clients munis de comptes de fidélité peuvent les emprunter, de sorte que ce dispositif ne répond pas davantage, en tout état de cause, aux exigences de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987. La possibilité alléguée de prendre connaissance des prix par l'application " scan lib by phone " est, en tout état de cause, dépourvue des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, et ne saurait répondre aux prescriptions de l'arrêté du 3 décembre 1987, dès lors que tous les clients ne sont pas équipés d'un smartphone. La circonstance que le client puisse se faire rembourser tout produit après son passage en caisse, voire l'exclure de son panier d'achats lors du passage en caisse ne constitue pas davantage une modalité d'information du prix, visible à proximité de chaque article, dès lors que le client n'est pas informé, dans de tels cas, du prix de chaque article lorsque celui-ci est encore exposé en rayon et que de tels services ne permettent, en tout état de cause, pas au consommateur de faire son choix de manière éclairée. Enfin, la société requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à se prévaloir de la circulaire du 19 juillet 1988, qui ne donne pas une interprétation des dispositions précitées différente de celle dont il est fait application dans le présent jugement. Par suite, contrairement ce que soutient la SAS Carrefour Hypermarchés, la directrice départementale de la protection des populations par interim de Saône-et-Loire n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 112-1 du code de la consommation ni celles précitées de l'arrêté du 3 décembre 1987. 
 13. En cinquième lieu, compte tenu du montant maximum de l'amende pouvant être infligé pour chaque infraction constatée, fixé par l'article L. 131-5 du code de la consommation à 15 000 euros pour une personne morale, au regard de la concentration des manquements, contrairement à ce que soutient la SAS Carrefour Hypermarchés, à savoir 143 manquements le 14 novembre 2022, dans le seul rayon jouets, en période d'achats de Noël, et 22 manquements le 24 février 2020 dans le seul rayon vins, la société requérante, qui ne peut utilement se prévaloir des dispositifs cités au point 12, qui ne satisfont pas aux dispositions de l'arrêté du 3 décembre 1987, ni du comportement des clients, auquel seraient imputables des déplacements de produits ou d'étiquettes, qui n'est, en tout état de cause, pas établi, n'est pas fondée à soutenir que l'amende administrative qui lui a été infligée, dont le montant unitaire est limité à 100 euros, serait disproportionnée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société par actions simplifiée Carrefour Hypermarchés n'est fondée à demander ni l'annulation ni la réformation de la décision du 12 mars 2021 par laquelle la directrice départementale de la protection des populations par intérim de Saône-et-Loire lui a infligé une amende d'un montant de 16 500 euros pour manquement au premier alinéa de l'article 5 de l'arrêté du 3 décembre 1987 relatif à l'information du consommateur sur les prix. 
 Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SAS Carrefour Hypermarchés demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Carrefour Hypermarchés est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Carrefour Hypermarchés et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée au préfet de Saône-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère, 
 M. Hugez, premier conseiller,  
 
 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 I. A 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Le greffier,  
 lc