TA14 · 2ème chambre — 6 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 juin, 1er juillet et 23 septembre 2021, et le 22 juin 2022, M. et Mme B et D A, représentés par la Selarl Juriadis, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 30 mars 2021 par lequel le maire de Granville ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. E ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Granville une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; 
 - le dossier de déclaration préalable est insuffisant ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît l'article UE 9 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'emprise au sol des constructions ; 
 - il méconnaît l'article UE 11.6 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la hauteur de clôtures ; 
 - il méconnaît les dispositions du point 2.2 de l'article 1N 2 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le projet ne constitue ni une extension ni une annexe, ne respecte pas les conditions prescrites par ces dispositions et ne pouvait être réalisé en zone 1N 2 ; 
 - il méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et l'article 1N 11 du règlement du plan local d'urbanisme en portant atteinte à l'harmonie des lieux avoisinants ; 
 - il est entaché de fraude ; 
 - il est entaché d'erreur de droit dès lors que le projet n'entre pas dans le champ d'application de la déclaration préalable mais dans celui du permis de construire. 
 Par des mémoires enregistrés le 26 juillet 2021 et le 10 février 2022, M. E, représenté par la Selarl EBC Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en raison, d'une part, de l'absence d'intérêt à agir des requérants, d'autre part, de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par un mémoire enregistré le 1er avril 2022, la commune de Granville, représentée par la Selarl Concept Avocats, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et à ce que soit mise à la charge solidaire de M. et Mme A la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi 2018-1021 du 23 novembre 2018 (loi ELAN) ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lerable représentant M. et Mme A, 
 - et les observations de Me Brillier-Laverdure, substituant Me Agostini, pour la commune de Granville.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. G E a déposé, le 1er février 2021, une déclaration préalable en vue de la réalisation d'une terrasse surélevée en extension de sa maison d'habitation sur la parcelle AP 161, au 549 rue du Fourneau à Granville. Par un arrêté du 30 mars 2021, le maire de Granville n'y a pas fait opposition. M. et Mme B et D A, voisins du pétitionnaire, en demandent l'annulation. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ". 
 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A sont propriétaires d'une maison d'habitation située sur la parcelle contigüe au terrain d'assiette du projet et en sont, par suite, les voisins immédiats. Ils bénéficient d'une vue sur le jardin arboré de M. E, dont la maison est située en retrait de la leur, ainsi que, dans le paysage lointain, sur l'église de Saint-Pair qui est classée au titre des monuments historiques. Le projet prévoit la réalisation d'une terrasse surélevée, en extension de la maison d'habitation existante, d'une largeur de 6 mètres, d'une profondeur de 4,5 mètres et d'une hauteur totale de 2,80 mètres. Cette terrasse sera fermée par une palissade en bois qui prolongera la façade de la construction sur une largeur de 4,5 mètres et sur une hauteur de 1,80 mètre par rapport au muret existant qui sépare les deux propriétés. Compte tenu de la configuration des lieux et de la hauteur de cette palissade, la terrasse projetée sera visible depuis la maison et une partie du jardin des requérants. Elle va conduire, en outre, à obstruer partiellement la vue dont ils bénéficient et à cacher, en particulier, l'église de Saint-Pair visible depuis l'entrée de leur maison. Dans ces conditions, les requérants justifient de leur intérêt à agir. La fin de non-recevoir opposée par le pétitionnaire en défense doit dès lors être écartée. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation () L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux ". 
 6. En application de ces dispositions, il appartient à l'auteur d'un recours contentieux dirigé contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le code de l'urbanisme d'adresser au greffe de la juridiction où le recours contentieux a été enregistré une copie du certificat de dépôt de la lettre recommandée adressée à l'auteur de la décision contestée et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation. En outre, si ce recours a été précédé d'un recours administratif qui a eu pour effet de conserver le délai de recours contentieux, doit également être transmise au greffe de la juridiction concernée une copie du certificat de dépôt de la lettre recommandée afférente au recours administratif. 
 7. En l'espèce, M. et Mme A ont adressé un recours gracieux au maire de Granville par un courrier du 5 mai 2021, reçu le 6 mai. Ils ont notifié ce recours au titulaire de l'autorisation par un courrier du 5 mai 2021 envoyé en recommandé avec avis de réception. Si le certificat de dépôt de la lettre recommandée ne figure pas au dossier, il ressort de la date indiquée sur l'enveloppe sur laquelle est apposé l'avis de réception que ce courrier a été déposé auprès des services postaux le 5 mai 2021. Dans ces conditions, le titulaire de l'autorisation n'est pas fondé à soutenir que le recours gracieux qui, en l'absence au dossier de la date d'affichage sur le terrain de la décision de non opposition, est susceptible d'avoir eu pour effet de conserver le délai du recours contentieux, ne lui a pas été notifié dans le délai de quinze jours prescrit par les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme précitées. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée : 
 8. D'une part, aux termes de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ". Aux termes de l'article R. 421-17 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () f) Les travaux qui ont pour effet la création soit d'une emprise au sol, soit d'une surface de plancher supérieure à cinq mètres carrés et qui répondent aux critères cumulatifs suivants : / - une emprise au sol créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / - une surface de plancher créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés. Ces seuils sont portés à quarante mètres carrés pour les projets situés en zone urbaine d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, à l'exclusion de ceux impliquant la création d'au moins vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol lorsque cette création conduit au dépassement de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 du présent code. () ". Aux termes de l'article R. 431-2 du même code : " Pour l'application de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques, les exploitations agricoles ou les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a) Une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher n'excède pas cent cinquante mètres carrés ; () Les demandeurs d'un permis de construire sont tenus de recourir à un architecte pour les projets de travaux sur construction existante conduisant soit la surface de plancher, soit l'emprise au sol de l'ensemble à dépasser l'un des plafonds fixés par le présent article ". 
 9. Il résulte de ces dispositions qu'en dehors des zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions nouvelles et les travaux exécutés sur des constructions existantes, hors travaux d'entretien et de réparations ordinaires, sont soumis à déclaration préalable lorsqu'ils ont pour effet de créer une emprise au sol inférieure ou égale à 20 m² et sont soumis à permis de construire lorsque l'emprise au sol créée est supérieure à 20 m². Ce seuil de 20 m² est porté à 40 m² lorsque le projet est situé en zone urbaine d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, sauf en ce qui concerne les projets créant une emprise au sol supérieure à 20 m² et inférieure à 40 m², dès lors que celle-ci a pour effet de porter la surface totale d'une construction à usage autre qu'agricole à plus de 150 m². La construction est alors soumise à permis de construire. Enfin, lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, le maire est tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. 
 10. D'autre part, aux termes de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus () ". Selon le lexique du règlement du plan local d'urbanisme de Granville : " L'emprise au sol des constructions se définit par la projection verticale du volume de la construction. Sont compris : () / constructions maçonnées telles que les terrasses couvertes, terrasses non couvertes à plus de 0.60 mètre du sol, perrons, ou rampes inclus depuis le point le plus bas du terrain naturel dans l'emprise ". Les terrasses sont, en outre définies, de la manière suivante : " Élément défini formant une plate-forme en plein air, de plein pied ou à l'étage de bâti. Les terrasses dont la hauteur au-dessus du sol excède 0,60 mètre depuis le point le plus bas du terrain naturel, sont soumises à une autorisation préalable et crée de l'emprise au sol ".  
 11. En l'espèce, la parcelle AP 161, qui constitue le terrain d'assiette de la construction projetée, est située à cheval sur les zones UE4s et 1N du plan local d'urbanisme de Granville. Il ressort des documents graphiques du plan local d'urbanisme que la maison du pétitionnaire est située en zone UE4s à la limite de la zone 1N. Le reste de la parcelle, sur laquelle la terrasse projetée doit être édifiée, est situé en zone 1N du plan local d'urbanisme. Il ressort également des pièces du dossier que le projet porte sur la réalisation d'une terrasse d'une largeur de 4,50 mètres, une longueur de 6 mètres et une hauteur totale de 4,30 mètres. Celle-ci présente, en outre, une surélévation par rapport au niveau du sol de 2,50 mètres, correspondant à la hauteur des pilotis qui la soutiennent. Compte tenu de sa surélévation significative, la projection de cette terrasse crée une emprise au sol qui peut être évaluée, a minima, à 27 m². Il en résulte que, conformément aux dispositions combinées du a) de l'article R. 421-14 et du f) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme citées au point 8, le projet situé en zone 1N et qui a pour effet de créer une emprise au sol supérieure à 20 m², entre dans le champ d'application du permis de construire et non dans celui de la déclaration préalable. Par suite, le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable déposée par le pétitionnaire. Les requérants sont donc fondés à soutenir que l'arrêté du 30 mars 2021 est entaché d'erreur de droit et qu'il doit, par suite, être annulé. 
 En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme :  
 12. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 
 13. D'une part, pour l'application de ces dispositions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1N 2, qui tend à contester la faisabilité du projet en zone 1N, et le moyen tiré de la fraude ne sont pas de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté du maire de Granville en date du 30 mars 2021. 
 14. D'autre part, le dossier de demande de permis de construire, qui doit comprendre, selon la nature et la situation du projet, les pièces mentionnées aux dispositions des articles R. 431-4 à R. 431-34-1 du code de l'urbanisme, implique une analyse plus poussée que celle effectuée dans le cadre d'une déclaration préalable au regard des pièces visées aux articles R. 431-35 à R. 431-37 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, la soumission à l'autorité administrative d'une déclaration préalable pour un projet nécessitant un permis de construire n'a pas permis à l'administration et, à sa suite, au juge de porter une appréciation sur la conformité du projet à l'ensemble des règles d'urbanisme qui lui sont applicables. Une telle illégalité fait donc obstacle, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, à l'examen des autres moyens de la requête dirigés contre la décision de non opposition à déclaration préalable, laquelle n'a pu prendre en compte, par construction, l'ensemble des règles applicables au projet. 
 En ce qui concerne les conséquences de l'illégalité de la décision de non opposition à déclaration préalable :  
 15. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ". 
 16. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf à ce qu'il fasse le choix de recourir à l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, si les conditions posées par cet article sont réunies, ou que le bénéficiaire de l'autorisation lui ait indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. 
 17. Toutefois, pour les motifs énoncés aux points 11 et 14, lorsqu'une autorité administrative, irrégulièrement saisie d'une déclaration préalable, ne s'est pas opposée, ainsi qu'elle était tenue de le faire, aux travaux déclarés en invitant le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire, alors qu'une telle demande implique une instruction plus poussée de la conformité du projet aux règles d'urbanisme, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et compte tenu du motif d'annulation retenu, il n'y a pas lieu de mettre en œuvre les dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Granville, qui est partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants la somme que la commune de Granville et M. E demandent au titre des frais qu'ils ont exposés sur le même fondement. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Granville du 30 mars 2021 et sa décision implicite de rejet du recours gracieux exercé à son encontre sont annulés. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Granville sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme sont rejetées. 
 Article 3 : La commune de Granville versera à M. et Mme A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Granville et de M. E tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5: Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B et D A, à M. F E et à la commune de Granville. 
 Copie pour information sera transmise au procureur de la république près le tribunal judiciaire de Coutances. 
 Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, à laquelle siégeaient :  
 M. Mondésert, président, 
 M. Berrivin, premier conseiller, 
 Mme Silvani, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 C. C 
 Le président,  
 Signé  
 X. MONDESERT               
 La greffière, 
 Signé  
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 la greffière, 
 A.Lapersonne