TA64 · 1ère Chambre — 20 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er juin 2021 et 24 février 2023, M. A C, représenté par Me Vacarie, demande au tribunal d'annuler la convention du 18 décembre 2022 portant constitution, entre les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre, d'une fédération médicale interhospitalière de médecine nucléaire, ainsi que toute décision se rattachant à l'établissement, à la conclusion ou à l'exécution de cette convention.  
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 -  cette convention a été établie et signée dans des conditions irrégulières, et doit être annulée pour des motifs de forme ;  
 - il appartient au centre hospitalier de Bigorre que l'avis de la commission médicale d'établissement a été recueilli dans des conditions régulières ;  
 - l'avis du comité technique d'établissement n'a pas été recueilli ;  
 - les responsables des structures interne concernées n'ont pas donné leur accord pour que cette convention soit signée ; alors qu'il était chef du service de médecine nucléaire du centre hospitalier de Bigorre à la date de signature de la convention, son accord n'a pas été recueilli ;  
 - cette convention affecte négativement le fonctionnement du service de médecine nucléaire du centre hospitalier de Bigorre puisqu'elle a pour effet, dans les faits, de conduire à la disparition de ce service et à la cessation de ses fonctions de chef de service ;  
 - la mise en place d'une fédération médicale interhospitalière conduit à des difficultés de prise en charge des urgences ;  
 - les effets néfastes de cette convention sur le fonctionnement du centre hospitalier de Bigorre ont été confirmés par le rapport des experts de la mission d'appui pour la période intermédiaire 2023-2025 diligentée par le directeur de l'agence régionale de santé Occitanie.   
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 18 février 2022, 22 et 24 mars 2023, les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre, représentés par Me Lesné, concluent à titre principal au rejet de la requête de M. C, à titre subsidiaire le rejet de sa requête au fond, et en tout état de cause, à ce que soit mise à sa charge une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils font valoir que :  
 - les conclusions de M. C tendant à l'annulation de " toute décision administrative se rattachant à l'établissement, la conclusion ou à l'exécution de cette convention " sont irrecevables en l'absence de production de ces décisions ; 
 - la requête est irrecevable car tardive ;  
 - la requête est irrecevable dès lors que la convention du 18 décembre 2020, prise en exécution de l'accord-cadre du 30 janvier 2020, est insusceptible de recours ;  
 - la requête est irrecevable dès lors que M. C ne justifie pas d'un intérêt pour agir ;  
 - la requête est irrecevable faute de contenir l'exposé de moyens et de conclusions ;  
 - en tout état de cause, les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.  
 Les parties ont été invitées à indiquer au tribunal quelles seraient les conséquences d'une annulation rétroactive de la décision du 18 décembre 2020 organisant le regroupement des activités de médecine nucléaire auparavant exercées au sein des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre en une fédération médicale interhospitalière (FMIH). 
 Par un courrier du 21 mars 2023, M. C a présenté ses observations sur les effets éventuels d'une telle annulation.  
 Par un mémoire du 22 mars 2023, les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre ont également présenté leurs observations sur ce point. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D ; 
 - les conclusions de M. Clen, rapporteur public ;  
 - les observations de Me Vacarie, représentant M. C ;  
 - et les observations de Me Lhomy, substituant Me Lesné, représentant les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les centres hospitaliers de Pau (Pyrénées-Atlantiques) et de Bigorre (Hautes-Pyrénées) ont décidé d'engager une coopération approfondie en matière de médecine nucléaire. A cette fin, le regroupement des activités de médecine nucléaire en une fédération médicale interhospitalière (FMIH) a été décidée par un accord-cadre du 30 janvier 2020. La création de cette FMIH a donné lieu à la conclusion, le 18 décembre 2020, d'une convention entre les directeurs des établissements précités. Par sa requête, M. C demande au tribunal d'annuler cette convention.  
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :  
 2. En premier lieu, les directeurs des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre ont, pour regrouper l'activité de médecine nucléaire en une fédération médicale interhospitalière, signé un document désigné par le terme de " convention ". Eu égard à son contenu, qui a pour objet de définir l'organisation et le fonctionnement du service, et nonobstant la circonstance que le regroupement des activités de médecine nucléaire ait été antérieurement décidé par un accord cadre du 30 janvier 2020, les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre ne sont pas fondés à soutenir que la décision en litige est insusceptible de recours. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.  
 3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".  
   4. D'autre part, aux termes de l'article L. 6135-1 du code de la santé publique : " En vue du rapprochement d'activités médicales, deux ou plusieurs centres hospitaliers peuvent, par décision conjointe de leurs directeurs prise après avis de la commission médicale et du comité social de chacun des établissements concernés, décider de regrouper certains de leurs pôles d'activité clinique ou médico-technique ou certaines des structures internes de ces pôles, en fédérations médicales interhospitalières, avec l'accord des responsables des structures susmentionnées. / Cette décision définit l'organisation, le fonctionnement et l'intitulé de la fédération. Elle précise notamment la nature et l'étendue des activités de la fédération, les modalités d'association des personnels des établissements concernés à ces activités ainsi que les conditions de désignation et le rôle du praticien hospitalier coordonnateur sous la responsabilité duquel elles sont placées. Le coordonnateur est assisté par une sage-femme, un cadre paramédical ou un membre du personnel soignant et par un membre du personnel      administratif ". Aux termes de l'article R. 6143-38 du même code : " Sans préjudice des obligations de publication prévues par d'autres dispositions du présent code, les décisions des directeurs des établissements publics de santé et les délibérations non réglementaires de leurs conseils de surveillance sont notifiées aux personnes physiques et morales qu'elles concernent. Leurs décisions et délibérations réglementaires sont publiées sur le site internet de l'établissement. Lorsque ces décisions ou délibérations font grief à d'autres personnes que les usagers et les personnels, elles sont, en outre, publiées au bulletin des actes administratifs de la préfecture du département dans lequel l'établissement a son siège ". 
 5. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 6135-1 du code de la santé publique que la décision attaquée, désignée par le terme de " convention ", constitue, indépendamment de son appellation, un acte réglementaire. Par suite, le délai de recours à son encontre court à compter de sa publication sur le site internet de l'établissement, en application des dispositions précitées de l'article R. 6143-38 du code de la santé publique. Or, et dès lors qu'il n'est ni établi, ni allégué, que la convention du 18 décembre 2021 ait fait l'objet d'une telle mesure de publicité, le délai de recours n'a pas commencé à courir et la requête de M. C ne présente pas de caractère tardif. Par suite, la fin de non-revoir opposée par les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre doit être écartée. 
 6. En troisième lieu, et dès lors que la décision attaquée, qui prévoit notamment que les praticiens des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre peuvent être amenés à effectuer des périodes de travail dans l'autre service de médecine nucléaire que celui de leur établissement d'affectation principale, est de nature à affecter les conditions de travail de M. C, ce dernier justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision litigieuse. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée.  
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". 
 8. Si les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre font valoir que la requête est insuffisamment motivée, il ressort toutefois de son contenu même qu'elle contient des moyens et des conclusions en conformité avec les dispositions mentionnées au point précédent. Par suite, celle fin de non-recevoir doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 9. Aux termes de l'article R. 6144-40 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " I.- Le comité technique d'établissement est consulté sur des matières sur lesquelles la commission médicale d'établissement est également consultée ; ces matières sont les suivantes :/ 1° Les projets de délibération mentionnés à l'article L. 6143-1 ; / 2° Les orientations stratégiques de l'établissement et son plan global de financement pluriannuel ; 3° Le plan de redressement mentionné à l'article L. 6143-3 ; 4° L'organisation interne de l'établissement mentionnée au 7° de l'article L. 6143-7 ;5° Les modalités d'accueil et d'intégration des professionnels et étudiants ; 6° La gestion prévisionnelle des emplois et compétences ; 7° La convention constitutive d'un groupement hospitalier de territoire. / II.- Le comité technique d'établissement est également consulté sur les matières suivantes : 1° Les conditions et l'organisation du travail dans l'établissement, notamment les programmes de modernisation des méthodes et techniques de travail et leurs incidences sur la situation du personnel ; 2° La politique générale de formation du personnel, et notamment le plan de formation ainsi que le plan de développement professionnel continu ; 3° Les critères de répartition de la prime de service, de la prime forfaitaire technique et de la prime de technicité ; 4° La politique sociale, les modalités de la politique d'intéressement ainsi que le bilan social ; 5° La politique d'amélioration continue de la qualité, de la sécurité des soins et de la gestion des risques ainsi que les conditions d'accueil et de prise en charge des usagers ; 6° Le règlement intérieur de l'établissement. / Le comité est régulièrement tenu informé de la situation budgétaire et des effectifs prévisionnels et réels de l'établissement. Il est également informé du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens mentionné à l'article L. 6114-1 ainsi que du budget prévu à l'article L. 6145-1 et des décisions mentionnées au 8° de l'article L. 6143-7 ". 
 10. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 11. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 6135-1 du code de la santé publique que la création d'une fédération médicale interhospitalière ne peut intervenir qu'après avis de la commission médicale et du comité social de chacun des établissements concernés. Il ressort des visas de la décision attaquée que si les commissions médicales des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre, ainsi que le comité technique d'établissement du centre hospitalier de Pau, ont été consultés, la consultation du comité social ou du comité technique d'établissement du centre hospitalier de Bigorre n'a pas été effective, alors que la décision attaquée relève par son objet des orientations stratégiques de l'établissement et des conditions d'accueil et de prise en charge des usagers, mais également des décisions mentionnées au 8° de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique relatives à la constitution et la participation de l'établissement à une forme de coopération. Une telle omission de consultation préalable du comité technique d'établissement du centre hospitalier de Bigorre, dès lors qu'une telle consultation a pour objet d'éclairer les organes de direction de cet établissement sur la position des représentants du personnel, a privé ces derniers d'une garantie et constitue une irrégularité de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée. Par suite, M. C est fondé à soutenir que la décision du 18 décembre 2022 est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 6135-1 du code de la santé publique, en tant que l'avis préalable du comité technique d'établissement du centre hospitalier de Bigorre n'a été ni sollicité, ni recueilli.  
 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 18 décembre 2020 par laquelle les directeurs des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre ont décidé du regroupement des activités de médecine nucléaire en une fédération médicale interhospitalière doit être annulée. 
 Sur les conséquences de l'illégalité constatée :  
 13. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 14. L'annulation de la décision du 18 décembre 2020 impliquerait de compromettre pour l'avenir, sur la zone concernée, l'exigence de permanence des soins érigée en mission de service public par l'article L. 6112-1 du code de la santé publique, dès lors que la fédération médicale interhospitalière qu'elle institue permet de répondre aux besoins de la population en matière d'examens en médecine nucléaire sur les territoires de Pau et Tarbes. Une telle annulation rétroactive emporterait, ainsi, des effets manifestement excessifs. Par suite, compte tenu du motif d'annulation relevé précédemment et alors qu'aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation prononcée par le présent jugement, il convient de laisser aux centres hospitaliers de Pau et de Bigorre le temps nécessaire leur permettant de prendre une nouvelle décision organisant le regroupement des activités de médecine nucléaire en une fédération médicale interhospitalière (FMIH) dans le respect des dispositions de l'article L. 6135-1 du code de la santé publique, en soumettant pour avis la convention litigieuse au comité social, qui a succédé au comité technique, d'établissement du centre hospitalier de Bigorre. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de ne prononcer l'annulation de la décision attaquée qu'à compter du 30 juillet 2023. 
 Sur les frais de l'instance :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante en la présente instance, la somme que les centres hospitaliers de Pau et de Bigorre demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 18 décembre 2020 par laquelle les directeurs des centres hospitaliers de Pau et de Bigorre ont décidé du regroupement des activités de médecine nucléaire en une fédération médicale interhospitalière est annulée à compter du 30 juillet 2023. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, au centre hospitalier de Pau, et au centre hospitalier de Bigorre.   
 Délibéré après l'audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Selles, présidente, 
 Mme Beneteau, première conseillère,  
 Mme Neumaier, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 L. DLa présidente, 
 Signé 
   M. BLa greffière, 
 Signé 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,