TA59 · 1ère Chambre — 13 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 février 2021, 25 septembre 2021 ce mémoire n'ayant pas été communiqué et 12 décembre 2022, M. A B, représenté par Me Tigroudja, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler les décisions des 4 et 5 janvier 2021 par lesquelles le maire de la commune de Billy-Montigny a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur l'immeuble situé rue Joseph et Etienne Montgolfier, parcelles cadastrées section AK n° 183, n° 187, n° 218 ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Billy-Montigny la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée ;  
 - elle n'a pas fait l'objet d'une notification et d'une transmission au contrôle de légalité et méconnait par suite les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et celles de l'article L. 2331-1 du code général des collectivités territoriales ;  
 - elle méconnait les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce que l'exercice du droit de préemption par la commune ne repose sur aucun projet réel et précis d'aménagement. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 septembre 2021 et 3 novembre 2022, la commune de Billy-Montigny, représentée par Me Poulain, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B et de la SCI MSI-6, chacun, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires, enregistrés le 23 août 2022 et le 24 novembre 2022, la SCI MSI-6, propriétaire du bien préempté, représentée par Me Marcilly, demande l'annulation de la décision de préemption et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Billy-Montigny sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la décision de préemption est insuffisamment motivée ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce qu'il n'est justifié d'aucun projet réel et précis d'aménagement ; 
 - il n'est pas justifié de la notification de la décision de préemption dans le délai de deux mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. 
 Par une ordonnance du 14 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 16 janvier 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Zoubir,  
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Tigroudja, représentant M. B et de Me Marcilly, représentant la SCI MSI-6.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B a conclu le 29 juin 2020 avec la société civile immobilière (SCI) MSI-6 un compromis de vente pour l'acquisition d'un bien immobilier situé rue Joseph et Etienne Montgolfier à Billy-Montigny (Pas-de-Calais) et cadastré section AK n°183, 187 et 218, d'une superficie de 5 932 m². Une déclaration d'intention d'aliéner a été notifiée à la commune le 12 novembre 2020. Par courrier du 4 janvier 2021, le maire de la commune a informé M. B et le notaire du vendeur de son intention de préempter le bien immobilier. Par une décision du 5 janvier 2021, dont M. B sollicite l'annulation, le maire de la commune de Billy-Montigny a exercé le droit de préemption urbain sur le bien précité.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. ". 
 3. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, ces mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que ni M. B, acquéreur évincé, ni la SCI MSI-6, propriétaire du bien, n'ont reçu notification de la décision du 5 janvier 2021 par laquelle le maire a décidé de préempter le bien objet de la déclaration d'intention d'aliéner notifiée à la commune le 12 novembre 2020. Contrairement à ce que fait valoir la commune de Billy-Montigny, l'envoi du courrier du 4 janvier 2021 par lequel elle a seulement informé M. B de son intention de préempter le bien en cause ne permet pas de regarder l'obligation de notification issue de l'article L. 213-2 comme ayant été satisfaite. En outre, le cachet de la sous-préfecture de Lens apposé sur la décision du 5 janvier 2021 ne permet pas de distinguer la date à laquelle cette décision a été transmise au contrôle de légalité. Par suite, les moyens tirés du défaut de transmission au représentant de l'Etat dans le département et du défaut de notification à M. B et à la SCI MSI-6 de la décision du 5 janvier 2021 portant préemption des parcelles cadastrées section AK n° 183, n° 187, n° 218 doit être accueilli.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels () pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la même date : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels (). ". 
 6. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En application du dernier alinéa de l'article L. 210-1 précité, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de la délibération par laquelle une commune a délimité des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'un périmètre qu'elle a délimité en vue d'y mener une opération d'aménagement et d'amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie. 
 7. Si la décision de préemption attaquée énonce que " les parcelles AK 183, AK 187 et AK 218 sont situées dans la zone d'activités économiques EuroBilly d'intérêt communautaire représentant pour la commune un intérêt afin de constituer une réserve foncière permettant de favoriser et d'organiser l'extension et l'accueil d'activités économiques dans une zone d'activités à valoriser, classées en zone UE au plan local d'urbanisme ", elle ne fait pas apparaître par ces mentions la nature du projet d'aménagement envisagé. En outre, si cette décision vise la délibération du conseil municipal du 27 mars 2013, celle-ci se borne à exposer qu'il est nécessaire de rechercher toutes les opportunités foncières disponibles afin de réaliser toutes opérations de construction de logements ou tout projet d'aménagement, de sorte que les mentions qu'elle comporte sont insuffisamment précises et ne permettent pas de déterminer la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement que la collectivité publique entend mener. Dans ces circonstances, le requérant et la SCI MSI-6 sont fondés à soutenir que la motivation de la décision litigieuse méconnaît les exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. 
 8.  En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption en litige est motivée par la volonté de la commune de constituer une réserve foncière permettant de favoriser et d'organiser l'extension et l'accueil d'activités économiques. Si la commune invoque tour à tour un projet d'épicerie sociale et solidaire avec création d'un pôle social regroupant les associations Les Restos du cœur et Le Secours populaire, entériné par une délibération du conseil municipal du 10 février 2020, et un projet de maison de santé pluridisciplinaire approuvé par une délibération du 13 avril 2022, postérieure à la décision de préemption, ces projets ne correspondent pas à une activité à caractère " économique ", comme indiqué dans la décision attaquée. Enfin, si la commune prétend que l'exercice du droit de préemption urbain peut être exercé en vue de la constitution d'une réserve foncière dans l'attente de l'utilisation à terme du bien préempté pour la réalisation d'une opération d'aménagement répondant aux critères de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, elle ne produit toutefois aucun élément permettant de justifier de la réalité du projet d'extension et d'accueil d'activités économiques qu'elle envisage sur cette partie du territoire communal. Dans ces conditions, la réalité, à la date de la décision de préemption, du projet d'action ou d'opération d'aménagement l'ayant justifiée ne peut être regardée comme établie en méconnaissance des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et le moyen soulevé en ce sens doit être accueilli.  
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés n'est de nature à fonder l'annulation de la décision en litige. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 5 janvier 2021 par laquelle le maire de la commune de Billy-Montigny a exercé le droit de préemption sur l'immeuble situé rue Joseph et Etienne Montgolfier, parcelles cadastrées section AK n° 183, n° 187, n° 218, doit être annulée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B et de la SCI MSI-6, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes que la commune de Billy-Montigny demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Billy-Montigny une somme de 1 200 euros à verser à M. B au même titre. Enfin, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune la somme que la SCI MSI-6 demande sur le fondement de ces dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 5 janvier 2021 par laquelle le maire de la commune de Billy-Montigny a préempté les parcelles cadastrées section AK n° 183, n° 187 et n° 218 est annulée. 
 Article 2 : La commune de Billy-Montigny versera à M. B la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Billy-Montigny tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 :  Les conclusions présentées par la SCI MSI-6 tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Billy-Montigny et à la SCI MSI-6. 
 Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller, 
 Mme Zoubir, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 N. ZOUBIR 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LEGUIN        
 La greffière, 
 signé 
 S. SING 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,