TA14 · 2ème chambre — 23 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 5 juillet 2021, le 13 juillet 2021 et le 6 octobre 2022, la société MG Patrimoine, représentée par Me Lahalle, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 mars 2021 par lequel le président de la communauté urbaine d'Alençon s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Carglass ainsi que la décision du 10 juin 2021 de rejet du recours gracieux exercé à son encontre ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine d'Alençon une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté est entaché d'incompétence ; 
 - il a été pris au terme d'une procédure irrégulière ; 
 - il est entaché d'erreur de droit ; 
 - il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît l'article UE5.2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal. 
 Par des mémoires enregistrés le 20 décembre 2021 et le 28 novembre 2022, la communauté urbaine d'Alençon, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société MG Patrimoine une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en raison du défaut d'intérêt à agir de la société MG Patrimoine ;  
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 -le code de commerce ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public, 
 -  les observations de Me Leduc représentant la société MG patrimoine, ; 
 - et les observations de Me Vic pour la communauté urbaine d'Alençon.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société MG Patrimoine, propriétaire d'un ensemble immobilier à usage de commerce à Alençon a conclu une promesse de bail commercial avec la société Carglass en vue de la location par celle-ci d'une cellule commerciale. Le 10 décembre 2020, la société Carglass a déposé une déclaration préalable portant sur la modification des façades de la cellule commerciale. Par un arrêté du 12 mars 2021, le président de la communauté urbaine d'Alençon s'y est opposé. La société MG Patrimoine a formé un recours gracieux, qui a été rejeté par une décision du 10 juin 2021. Elle demande l'annulation de l'arrêté du 12 mars 2021 et de la décision de rejet du recours gracieux exercé à son encontre. 
 Sur la fin de non-recevoir : 
 2. D'une part, la société MG Patrimoine justifie, par la production d'un acte notarié en date du 19 octobre 2015, de sa qualité de propriétaire du terrain sur lequel se situe la cellule commerciale.  
 3. D'autre part, le propriétaire d'un terrain ayant consenti une promesse de bail sous condition suspensive et résolutoire de l'obtention d'une autorisation d'urbanisme par le preneur à bail, a intérêt à agir contre la décision de refus opposée au pétitionnaire avec lequel il a conclu cette promesse de bail et ce, en dépit du défaut de réalisation de la condition suspensive qui n'a ni pour objet ni pour effet de rendre caduque la promesse de bail dès lors que la partie dans l'intérêt de laquelle celle-ci a été stipulée ne s'en est pas prévalue. En l'espèce, la société MG Patrimoine a conclu avec la société Carglass le 30 novembre 2020 une promesse de bail sous la condition suspensive de l'obtention d'une " autorisation administrative de travaux " stipulée dans l'intérêt de la société Carglass, incluant l'obtention par celle-ci d'une " déclaration de non opposition à la déclaration préalable de travaux ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Carglass se soit prévalue du bénéfice de la non réalisation de cette condition suspensive pour se dégager de la promesse de bail commercial. Dans ces conditions, la société MG Patrimoine a intérêt à agir à l'encontre de la décision en litige. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine d'Alençon ne peut être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure : 
 4. En premier lieu, s'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R *423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R *423-23 à R *423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R *423-42 à R *423-49 ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 211-2 du même code dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". L'article L. 122-1 du même code énonce que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". 
 7. La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision de non-opposition d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect de la procédure ainsi prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire de la décision de non-opposition que l'autorité administrative entend rapporter. 
 8. En l'espèce, par un courrier du 29 décembre 2020, le président de la communauté urbaine d'Alençon a demandé à la société Carglass de compléter son dossier par la production d'une note technique des flux de véhicules engendrés par le projet, des précisions sur le nombre de places de stationnement supprimées et d'un plan de masse des aménagements et circulations des véhicules. Ces pièces complémentaires ne figurent pas au nombre de celles limitativement énumérées par l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, en application des principes énoncés au point 5, une telle demande, qui était illégale, n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction d'un mois, à l'expiration duquel est née, le 10 janvier 2021, une décision de non opposition à déclaration préalable. L'arrêté du 12 mars 2021 par lequel le président de la communauté urbaine d'Alençon s'est opposé à la déclaration préalable constitue, par suite, une décision de retrait de la décision implicite de non opposition à déclaration préalable acquise le 10 janvier 2021. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'avant de retirer cette décision, le président de la communauté urbaine d'Alençon a invité la société Carglass à présenter ses observations. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le président de la communauté urbaine d'Alençon ait été en situation de compétence liée pour retirer la décision de non opposition à déclaration préalable, l'arrêté contesté du 12 mars 2021 est intervenu au terme d'une procédure irrégulière au regard des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 9. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 10. En l'espèce, le fait pour la société Carglass de ne pas avoir été informée de ce que le président de la communauté urbaine d'Alençon entendait retirer la décision de non opposition à déclaration préalable et de ne pas avoir été mise en mesure de faire valoir ses observations, alors que celles-ci auraient pu conduire l'administration à modifier sa position, est susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision prise. Dans ces conditions, la requérante est fondée à invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration pour demander l'annulation des décisions contestées. Le moyen doit, par suite, être accueilli. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit : 
 11. Aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à R. * 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; () ". Aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente ". Aux termes de l'article L. 752-15 du code de commerce : " L'autorisation d'exploitation commerciale est délivrée préalablement à la réalisation du projet si le permis de construire n'est pas exigé. L'autorisation est accordée par mètre carré de surface de vente. Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou lors de sa réalisation, subit, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l'article L. 752-6. () ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un projet n'entre pas dans le champ d'application du permis de construire, l'autorisation d'exploitation commerciale, si elle est requise, est délivrée préalablement à la réalisation du projet. En cas de modifications du projet, en cours d'instruction ou lors de sa réalisation, une nouvelle demande est nécessaire. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige porte sur la modification des façades du bâtiment existant, notamment par la création d'un rideau métallique sur la façade avant et d'une porte sectorielle sur la façade arrière. En application de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme cité au point 11, le projet était donc soumis à déclaration préalable. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Carglass, le président de la communauté urbaine d'Alençon s'est notamment fondé sur le motif tiré de ce que le projet prévoyait la création d'une cinquième cellule commerciale, en méconnaissance d'un avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial et d'une décision portant refus d'autorisation d'urbanisme qui avaient été opposés à un précédent projet prévoyant la création de deux cellules supplémentaires dans l'ensemble immobilier appartenant à la société MG Patrimoine. Toutefois, il ressort de ce qui est dit au point 11, que la circonstance qu'un refus a pu être opposé à une précédente demande déposée par la société MG Patrimoine ne faisait pas obstacle à ce qu'une nouvelle demande soit présentée pour un nouveau projet au titre des dispositions du code de l'urbanisme comme de celles du code de commerce relatives aux autorisations d'exploitation commerciale, alors au demeurant que, contrairement à ce qu'indique la décision en litige, il ne ressort pas de la décision du Conseil d'Etat n° 420857 du 18 novembre 2020 que l'ensemble commercial ne pourrait comporter plus de quatre cellules commerciales.  Par suite, la société MG Patrimoine est fondée à soutenir qu'en s'opposant pour ce motif à la déclaration préalable déposée par la société Carglass, le président de la communauté urbaine d'Alençon a entaché sa décision d'erreur de droit. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : 
 13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 14. En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la sécurité publique, l'autorité compétente peut s'opposer à la déclaration préalable que si elle estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la déclaration préalable, de ne pas s'y opposer en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. Pour apprécier si les risques d'atteintes à la sécurité publique justifient une opposition à déclaration préalable sur le fondement de ces dispositions, il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 
 15. Pour s'opposer, sur le fondement de ces dispositions, à la déclaration préalable déposée par la société Carglass, le président de la communauté urbaine d'Alençon a retenu que " le projet supprime des places de stationnement indispensables au fonctionnement de l'équipement commercial et que celles-ci ne peuvent être déportées sur l'espace public ", que " la création d'un tel accès engendrerait un accroissement du trafic lié à l'activité sur un espace destiné au stationnement et non au trafic et créé ainsi des zones de conflits entre les manœuvres de stationnement et le trafic lié à la nouvelle activité " et que " le projet prévoit la création d'une ouverture pour une porte de garage dont l'accès viendrait rompre le cheminement piéton le long du bâti du centre commercial, que la création d'un tel accès serait de nature à porter atteinte à la sécurité des piétons utilisateurs de ce cheminement ". Toutefois, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la suppression de la place de stationnement située devant l'entrée de la cellule commerciale de même que la création d'un accès aux véhicules par le parking présenteraient des risques pour la sécurité publique. D'autre part, si les véhicules seront amenés à franchir le cheminement piétonnier pour pénétrer dans la cellule commerciale, il ressort des plans et photographies joints au dossier de déclaration préalable que l'accès présente une largeur et une visibilité suffisantes tant pour les conducteurs que pour les piétons, alors en outre que la société MG Patrimoine fait valoir, sans être sérieusement contredite, que le passage des véhicules entrant par l'avant et sortant par l'arrière du bâtiment facilitera la circulation. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir qu'en retenant que le projet présente des risques pour la sécurité publique, le président de la communauté urbaine d'Alençon a commis une erreur d'appréciation.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article UE5.2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal d'Alençon : 
 16. Aux termes de l'article UE 5.2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal : " chaque construction, indépendamment de sa nature, de sa fonction, de son usage ou de sa destination, devra, pour son expression architecturale et ses aménagements extérieurs, s'intégrer harmonieusement dans le paysage urbain ou rural environnant. / Elle présentera un traitement architectural homogène sur toutes ses façades ". 
 17. Le président de la communauté urbaine d'Alençon a estimé que ces dispositions étaient méconnues au motif que " le traitement des ouvertures de l'ensemble bâti est cohérent et donne la force de son architecture, que la création d'une telle ouverture viendrait rompre l'harmonie et l'idée forte des encadrements ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la porte en rideau métallique dont la création est projetée, qui présente une dimension modeste et une couleur de même ton que celle des autres encadrements, n'est pas de nature à rompre l'homogénéité relative de la façade existante. Par suite, la société MG Patrimoine est fondée à soutenir que la décision en litige est entachée d'erreur d'appréciation. 
 18. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté contesté. 
 19. Il résulte de ce qui précède que la société MG Patrimoine est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 12 mars 2021 par lequel le président de la communauté urbaine d'Alençon s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Carglass ainsi que de la décision du 10 juin 2021 de rejet du recours gracieux exercé à son encontre. 
 Sur les frais du litige  
 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".  
 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté urbaine d'Alençon, qui est partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la requérante et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la société MG Patrimoine, qui n'est pas partie perdante en la présente instance, la somme que la communauté urbaine d'Alençon demande au titre des frais qu'elle a exposés sur ce fondement. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du président de la communauté urbaine d'Alençon en date du 12 mars 2021 et sa décision du 10 juin 2021 de rejet du recours gracieux exercé à son encontre sont annulés. 
 Article 2 : La communauté urbaine d'Alençon versera à la société MG Patrimoine la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la communauté urbaine d'Alençon tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société MG Patrimoine, à la communauté urbaine d'Alençon et à la société Carglass 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient :  
 M. Mondésert, président, 
 Mme Mireille Pillais, première conseillère, 
 Mme Silvani, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 C. A 
 Le président,  
 Signé  
 X. MONDESERT               
 La greffière, 
 Signé  
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 la greffière, 
 A.Lapersonne