TA76 · 2 ème Chambre — 13 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 avril 2021 et 8 avril 2022, la SARL RJP, représentée par Me Enard-Bazire, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière a implicitement refusé d'exécuter la délibération du conseil municipal de la commune d'Ouville-la-Rivière du 10 mars 2020 s'engageant à la réalisation de travaux de voirie ;  
 2°) de condamner la commune d'Ouville-la-Rivière à lui verser une somme de 639 985,47 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la date de la réception de la réclamation préalable ;  
 3°) d'écarter des débats le mémoire en défense de la commune d'Ouville-la-Rivière ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Ouville-la-Rivière une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le mémoire en défense est irrecevable dès lors que le maire n'est pas habilité à ester en justice au nom de la commune ;  
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la responsabilité de la commune d'Ouville-la-Rivière doit être engagée pour faute et pour illégalité fautive dès lors qu'elle a commis un détournement de procédure et de pouvoir illégal, qu'elle a illégalement retiré la délibération du 10 mars 2022, que la décision attaquée doit être regardée comme retirant une autorisation d'urbanisme devenue définitive en méconnaissance de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la responsabilité de la commune d'Ouville-la-Rivière doit être engagée pour informations erronées et promesse non tenue ;  
 - elle connait un préjudice financier de 107 985,47 euros ;  
 - elle connait un manque à gagner de 532 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2022, la commune d'Ouville-la-Rivière, représentée par Me Billoré-Tennah conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge de la SARL RJP une somme de 2 500 euros au titre des frais d'instance non compris dans les dépens.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public, 
 - les observations de Me Colliou, substituant Me Enard-Bazire, représentant la SARL RJP,  
 - et de Me Billoré-Tennah, représentant la commune d'Ouville-la-Rivière. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La SARL RJP a déposé deux demandes de permis d'aménager le 13 décembre 2019 pour la réalisation d'un lotissement d'une cinquantaine de lots à bâtir au total, l'une concernant la parcelle cadastrée section B n°5, l'autre concernant la parcelle cadastrée section B n°692. Par une délibération du 10 mars 2020, le conseil municipal de la commune d'Ouville-la-Rivière s'est " engag[é] à réaliser les travaux d'accès de la zone à urbaniser sur la route départementale 925 avant la fin des travaux de voirie du permis d'aménager, cet accès devant être conforme aux normes de sécurité requises par la direction des routes ". Par deux arrêtés du 13 mars 2020, le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière a délivré à la SARL RJP les permis d'aménager sollicités. Par un courrier du 20 janvier 2021, la SARL RJP a demandé au maire de la commune d'Ouville-la-Rivière d'assurer l'exécution de la délibération du 10 mars 2020 et de réaliser les travaux et a sollicité la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence d'exécution de cette délibération. Cette demande est restée sans réponse. Par la présente requête, la SARL RJP demande d'une part, l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence de la commune d'Ouville-la-Rivière et d'autre part, la condamnation de la SARL RJP à lui réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive de la décision attaquée, de l'information incomplète et des promesses non-tenues par la commune d'Ouville-la-Rivière.  
 Sur la demande tendant à ce que le mémoire en défense présenté par la commune d'Ouville-la-Rivière soit écarté des débats :  
 2. Aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant (). ". Enfin, l'article L. 2122-22 du même code dispose que : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (). " Il résulte des dispositions précitées que le maire d'une commune n'a qualité pour engager une action ou défendre en justice au nom de la collectivité qu'à condition de bénéficier, par délibération de l'organe délibérant, soit d'une délégation générale pour ester en justice ou représenter en justice la collectivité soit, aux mêmes fins, d'une habilitation pour une instance donnée. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 11 juin 2020, transmise au représentant de l'Etat le même jour, le conseil municipal de la commune d'Ouville-la-Rivière a autorisé, de manière générale, le maire à défendre la commune dans les actions intentées contre elle, cette délégation étant consentie tant en demande qu'en défense devant toutes les juridictions. Par suite, contrairement à ce que soutient la SARL RJP, le mémoire en défense présenté pour la commune d'Ouville-la-Rivière par son maire est recevable et la demande tendant à ce que ce mémoire soit écarté des débats doit être rejetée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet :   
 4. Par la délibération du 10 mars 2020, le conseil municipal de la commune d'Ouville-la-Rivière s'est engagé à réaliser des travaux sur le territoire de la commune. La détermination de l'autorité compétente pour décider des travaux de voirie de la route départementale 925 est sans incidence sur la nature de cette délibération. Par suite, la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté la demande présentée par la SARL RJP doit être regardée comme une décision de refus d'exécution de cette délibération.  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () / 4° De diriger les travaux communaux ; / 5° De pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ; () / 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant ; () ".  
 6. Il résulte des dispositions précitées que l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales que le maire est compétent pour assurer l'exécution des décisions du conseil municipal. Le maire de la commune est ainsi nécessairement compétent pour se prononcer sur une demande d'exécution d'une délibération.  
 7. En l'espèce, la demande d'exécution de la délibération 10 mars 2020 adressée par la SARL RJP au maire de la commune d'Ouville-la-Rivière est restée sans réponse si bien que la décision implicite de rejet de cette demande est réputée avoir été prise par le maire en tant qu'autorité destinataire de la demande. Comme cela a été dit au point précédent, le maire était compétent pour statuer sur cette demande d'exécution. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire pour prendre la décision implicite par laquelle il a refusé l'exécution de la délibération du 10 mars 2020 ne peut qu'être écarté. Pour les mêmes motifs, le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière n'a pas méconnu les dispositions de L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales. 
 8. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Aux termes L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Et aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ".  
 9. D'autre part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 
 10. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la décision attaquée doit être regardée comme une décision de refus d'exécution d'une délibération. Les dispositions précitées des dispositions des articles L. 211-2, L. 121-1, L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, relatives à la procédure applicable aux décisions de retrait de décisions individuelles ne sont pas applicables à la décision attaquée. Il en va de même des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration qui n'impose le délai de quatre mois dont se prévalent les requérants qu'en ce qui concerne les décisions de retrait des décisions créatrices de droit. Dès lors, les moyens tirés du vice de procédure et de la méconnaissance de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration doivent être écartés comme inopérants.  
 11.  Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 10 que la SARL RJP n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée. Les conclusions de la SARL RJP tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire a implicitement refusé d'exécuter la délibération du 10 mars 2020 doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'indemnisation : 
 En ce qui concerne les fautes invoquées :  
 S'agissant de l'illégalité fautive :  
 12. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (.) ". 
 13. Pour justifier de l'illégalité fautive de la décision par laquelle le maire a implicitement refusé d'exécuter les travaux de voirie sur la route départementale 935 dite " route de Dieppe ", la SARL RJP fait valoir que cette décision doit être regardée comme emportant implicitement le retrait des permis d'aménager délivrés le 13 mars 2020 autorisant la réalisation d'un lotissement d'une cinquantaine de maisons d'habitation. Toutefois, il résulte de l'instruction que, si les permis d'aménager ont tenu compte de l'engagement pris par la commune, par la délibération du 10 mars 2020, de réaliser les travaux d'aménagement de la route départementale, les permis d'aménager concernant un projet de lotissement dont les parcelles d'assiette sont exclusivement les parcelles section B n°5 et n°692, n'ont pas été délivrés sous réserve que les travaux d'aménagement de la départementale soient effectués. En tout état de cause, l'état actuel de la route départementale permet un accès par un chemin au terrain d'assiette du projet de lotissement. Dans ces conditions, la décision par laquelle le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière n'a pas tenu son engagement de réaliser les travaux n'est pas de nature à avoir retiré les autorisations d'urbanisme délivrées et devenues définitives. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 424-5 selon lequel les permis d'aménager auraient été retirés au-delà du délai de trois mois ne peut qu'être écarté. 
 14. Les détournements de pouvoir et de procédure allégués ne sont pas établis. Ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 15. Il résulte de ce qui précède que la SARL RJP n'est pas fondée à soutenir que la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière a refusé de réaliser les travaux d'aménagement de la route départementale est entachée d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune d'Ouville-la-Rivière.  
 S'agissant de l'information erronée : 
 16. Pour estimer que la responsabilité pour faute de la commune d'Ouville-la-Rivière est engagée, la SARL RJP soutient que des informations erronées et incomplètes lui ont été fournies lors de l'élaboration du projet concernant l'impossibilité d'assurer l'accès par la route RD 925 au lotissement. Il résulte toutefois de l'instruction que, dès une étude réalisée en 2016, les modalités de desserte d'un projet de lotissement avaient été discutées pour être soumises pour avis à la direction départementale des routes. Par un avis du 20 février 2020, la direction des routes de la Seine-Maritime a rendu un avis défavorable à la réalisation d'un carrefour giratoire, proposition retenue par le SARL RJP dans son projet d'aménagement, en raison de la méconnaissance des normes de sécurité, ainsi qu'un avis favorable sous réserve de prévoir un accès par la voie communale " rue Sainte Apolline " ou de sécuriser le débouché sur la RD 925. Dans sa délibération du 10 mars 2020, le conseil municipal de la commune d'Ouville-la-Rivière s'engageait à réaliser les travaux d'accès au lotissement, " cet accès devant être conforme aux normes de sécurité requises par la direction des routes ", renvoyant ainsi directement à l'avis du 20 février 2020, également visé dans les arrêtés délivrant les permis d'aménager à la SARL RJP le 13 mars 2020. Enfin, la direction départementale des routes a rendu un avis défavorable le 8 décembre 2020 aux propositions alternatives d'aménagement de l'accès à la zone à urbaniser. Il résulte en outre de l'instruction que la SARL RJP a eu communication de ces documents ainsi que du courrier du 17 décembre 2020 par lequel le maire de la commune a retracé cette chronologie pour conclure à l'impossibilité d'honorer son engagement. La SARL RJP ne peut se prévaloir d'avoir été informée uniquement de la possibilité de réaliser un accès au lotissement, dès lors qu'elle avait connaissance, dès l'origine, des difficultés à satisfaire aux normes en matière de sécurité pour réaliser un tel accès. Dans ces conditions, alors que la SARL RJP a été informée pleinement, elle n'est pas fondée à soutenir que la commune d'Ouville-la-Rivière aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en lui transmettant des informations incomplètes et erronées.  
 S'agissant de la promesse non-tenue :  
 17. Il résulte de l'instruction que la commune d'Ouville-la-Rivière s'est engagée par sa délibération du 10 mars 2020 à réaliser les travaux d'aménagement de l'accès au terrain d'assiette du projet de lotissement de la SARL RJP pour lequel celle-ci a obtenu deux permis d'aménager le 13 mars 2020. Cette délibération, même si elle comporte la mention " cet avis devant être conforme aux normes de sécurité requises par la direction des routes " ne peut pas être regardée comme ayant entendu conditionner la promesse de réalisation des travaux à l'avis favorable de la direction départementale des routes. Dans ces conditions, la commune d'Ouville-la-Rivière doit être regardée comme ayant promis la réalisation des travaux sans réserve. 
 18. Il résulte cependant de l'instruction que la commune d'Ouville-la-Rivière a refusé d'exécuter la délibération du 10 mars 2020, dès lors que la réalisation de cet aménagement ne relevait pas uniquement de la compétence de la commune mais était conditionnée à l'avis favorable du département concernant la sécurité de l'accès routier par la voie route départementale, alors que celui-ci s'est prononcé défavorablement les 20 février 2020 et 8 décembre 2020. Dans ces conditions, la commune d'Ouville-la-Rivière, en ne respectant pas la promesse à laquelle elle s'était engagée par délibération du 10 mars 2020, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.  
 S'agissant du lien de causalité entre la faute et les préjudices invoqués :   
 19. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que préalablement au 10 mars 2020, la SARL RJP ne pouvait se prévaloir d'aucune promesse de la part de la commune d'Ouville-la-Rivière. Dans ces conditions, les dépenses réalisées avant le 10 mars 2020 constituent des préjudices sans lien direct et certain avec la faute commise par la commune d'Ouville-la-Rivière. Il en va ainsi des dépenses réalisées au titre de la demande de permis d'aménager telles que les frais de géomètres évalués par la requérante à 15 984 euros, les frais de géomètre pour un relevé topographique évalués à 2 580 euros et les frais pour des essais d'infiltration évalués à 1 176 euros. 
 20. Dès lors que par sa promesse du 10 mars 2020, la commune d'Ouville-la-Rivière s'est engagée à réaliser des travaux d'accès à la zone à urbaniser sur la route départementale 925 " avant la fin des travaux de voirie du permis d'aménager ", la SARL RJP ne peut se prévaloir de préjudices en lien direct et certain avec cette promesse qu'en ce qui concerne les frais engagés afin de réaliser les travaux de voirie du permis d'aménager. 
 21. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'en ce qui concerne les frais engagés pour la période postérieure au 10 mars 2020, la SARL RJP demande réparation de frais qui ne relèvent pas des travaux de voirie mais de la commercialisation des lots du lotissement projeté. Les préjudices invoqués relatifs aux frais de publicité, aux frais de conseil, aux frais de géomètre, aux frais d'huissier, aux frais de travaux d'infiltration, aux frais de la société NB environnement, aux frais de graphisme et enfin au suivi de la commercialisation du projet pour cette période, ne sont pas des préjudices en lien direct et certain avec la faute de la commune d'Ouville-la-Rivière et n'ont ainsi pas à faire l'objet de réparation dans la présente instance.  
 22. En outre, la SARL RJP n'a pas droit à une indemnité pour manque à gagner, ce préjudice ayant un caractère éventuel y compris concernant les promesses de vente signées en octobre et novembre 2020 mais pour lesquelles des clauses suspensives étaient inclues. 
 23. Enfin, il n'est pas contesté que la SARL RJP est une société professionnelle spécialisée dans le secteur immobilier et particulièrement dans l'aménagement de lotissement et dans la promotion immobilière depuis plus de 18 ans. Elle ne pouvait ignorer les difficultés relatives à l'accessibilité de la zone à urbaniser. En poursuivant l'engagement de dépenses alors qu'elle avait connaissance par le courrier du 17 décembre 2020 de ce que le maire de la commune d'Ouville-la-Rivière ne pouvait pas honorer l'engagement pris par la délibération du 10 mars 2020, la SARL RJP a commis une grave imprudence, de nature à exonérer totalement la commune à compter de cette date. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une somme au titre des préjudices qui résulteraient des frais de commercialisation du projet pour la période postérieure au 17 décembre 2020 dont la facture a été remise le 15 février 2021. 
 24. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'indemnisation de SARL RJP ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais d'instance :  
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Ouville-la-Rivière, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SARL RJP demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la SARL RJP la somme demandée par la commune d'Ouville-la-Rivière au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL RJP est rejetée.   
 Article 2 :  Les conclusions de la commune d'Ouville-la-Rivière présentées sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL RJP et à la commune d'Ouville-la-Rivière. 
 Délibéré après l'audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Bailly, présidente, 
 M. Le Duff, premier conseiller, et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 B. A  
 La présidente, 
 P. Bailly La greffière, 
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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