TA30 · 4ème Chambre — 4 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 17 mai 2021, la commune d'Aigaliers demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire n° 1650 d'un montant de 34 604,39 euros émis le 16 novembre 2020 à son encontre par l'Office national des forêts (ONF), ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'ONF une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune d'Aigaliers soutient, outre que sa requête est recevable, que : 
 - le titre exécutoire attaqué méconnaît les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il est entaché d'un défaut d'identification de son auteur, et d'un défaut de signature du titre lui-même et de sa notification ; 
 - le titre exécutoire est entaché du vice d'incompétence de son auteur ; 
 - eu égard aux contestations sérieuses qu'elle a émises, les facturations établies par l'ONF à son encontre ont perdu tout caractère immédiatement exigible, de sorte que le titre exécutoire en litige est irrégulier ; 
 - les factures en cause ont été émises à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des dispositions de méconnaissance de l'article 1er du décret n° 2012-710 du 7 mai 2012, des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, des stipulations des articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, des dispositions de l'article 9 du code civil, de la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires portant transposition de la directive européenne n° 2016/943 du 8 juin 2016, ainsi que des textes relatifs au secret de fonction incombant aux agents publics ; 
 - les factures sont dépourvues de base légale en raison de l'illégalité entachant l'arrêté soumettant la forêt communale au régime forestier et à sa gestion par l'ONF eu égard aux stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 17 de la  Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, du traité de fonctionnement de l'Union européenne et aux dispositions de la directive 2014/24/UE du Parlement et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics ; 
 - les parcelles accueillant une activité industrielle de parc photovoltaïque, qui ont été intégralement défrichés et bénéficient d'une autorisation définitive, ne peuvent être légalement soumises au régime forestier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2021, l'ONF conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune requérante sont inopérants ou infondés. 
 La procédure a été communiquée à la préfète du Gard, qui n'a pas présenté d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 ; 
 - le code forestier ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code civil ; 
 - le code de commerce ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 ; 
 - le décret n° 2012-710 du 7 mai 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de M. Aymard,  
 -et les conclusions de Mme Achour, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 28 octobre 2005, le conseil municipal de la commune d'Aigaliers a donné un avis favorable au projet d'aménagement forestier présenté par l'ONF pour sa forêt communale, d'une superficie de 1 210 hectares environ, pour une période de 15 ans, de 2006 à 2020. Ce projet d'aménagement a été approuvé par arrêté du 24 janvier 2006 du préfet de la région Languedoc-Roussillon. Le 16 novembre 2020, l'ONF a, dans ce cadre, émis à l'encontre de la commune d'Aigaliers un titre exécutoire d'un montant de 34 604,39 euros au titre de frais de garderie au titre des années 2018 et 2019. La commune d'Aigaliers ayant présenté le 18 janvier 2021 un recours gracieux à l'encontre de ce titre exécutoire, auquel il n'a pas été répondu, la commune demande au tribunal d'annuler ce titre, ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire n° 1650 du 16 novembre 2020 : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur, ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Les titres exécutoires émis par les personnes publiques doivent, en vertu de ces dispositions, être signés et comporter les prénom, nom et qualité de leur auteur.  
 3. Toutefois, il résulte des articles L. 100-1 et L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration que les dispositions de ce code ne s'appliquent pas, sauf exception, aux relations entre personnes morales de droit public. L'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration n'est ainsi pas applicable dans un litige opposant deux personnes publiques. Dès lors, il ne peut être utilement soutenu qu'un titre exécutoire émis par un établissement public à l'encontre d'une collectivité territoriale méconnaîtrait cette disposition. 
 4. En outre, l'exigence résultant des dispositions du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration porte, d'une part, sur le titre exécutoire lui-même, et non le courrier de notification de ce titre et, d'autre part, sur l'ordonnateur du titre, et non l'agent comptable certifiant ledit titre. 
 5. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant. En tout état de cause, il ressort des mentions mêmes du titre exécutoire en litige, dont l'ordonnateur est l'ONF, que ce titre a été signé par M. B A, directeur général de l'ONF, de sorte que le moyen manque en fait. 
 En ce qui concerne le moyen relatif à la compétence de l'agent comptable : 
 6. La commune requérante soutient que l'agent comptable ayant signé la lettre de notification du titre exécutoire contesté, à savoir M. C D, ne serait pas habilité. Toutefois, un tel moyen est inopérant dès lors qu'il ne porte pas sur la compétence de l'auteur du titre exécutoire et doit, dès lors, être écarté. 
 En ce qui concerne les moyens relatifs à la régularité de la procédure suivie par l'ONF : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 7 mai 2012 relatif aux frais de garderie et d'administration des bois et forêts relevant du régime forestier : " Les produits des forêts servant d'assiette à la contribution prévue au premier alinéa de l'article 92 de la loi du 29 décembre 1978 susvisée sont les produits hors taxes constatés au cours de l'année civile précédant celle du recouvrement des contributions./ () Les personnes morales propriétaires doivent transmettre au plus tard le 31 janvier de chaque année à l'Office national des forêts les montants de l'intégralité des produits et des charges visés à l'article 92 de la loi du 29 décembre 1978 susvisée constatés l'année précédente () ". 
 8. Il résulte de l'instruction que la commune d'Aigaliers s'est volontairement soustraite à son obligation déclarative, en refusant de transmettre à l'ONF les données permettant à ce dernier d'établir le montant de sa contribution. Elle ne saurait ainsi sérieusement soutenir que l'Office aurait méconnu les dispositions précitées du décret du 7 mai 2012 en établissant ladite contribution sur la base d'informations recueillies auprès du comptable public. 
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales : " Toute personne physique et morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux./ () La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration () ". En vertu de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités de l'administration :/ 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;/ 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur ()/ 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ;/ 4° Par publication des informations en ligne, à moins que ces documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ". 
 10. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales que l'ONF, personne morale, était en droit de demander à l'agent comptable public communication des éléments du budget de la commune portant sur le montant des sommes versées à la commune par la société exploitante du parc photovoltaïque. Par suite, dès lors que la loi prévoit la possibilité pour toute personne tierce d'obtenir des éléments des budgets et comptes municipaux, la commune requérante ne peut se prévaloir utilement de la violation des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article 9 du code civil : " Chacun a droit au respect de sa vie privée () ". Il ne résulte pas de l'instruction que les éléments communiqués à l'ONF, qui portent seulement sur le montant des redevances versées à la commune par la société exploitante du parc photovoltaïque, seraient de nature à méconnaître la protection de la vie privée de cette entreprise ou de divulguer des orientations susceptibles de porter atteinte au secret en matière commerciale ou industrielle. Le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article 9 du code civil doit, par conséquent, être écarté. 
 12. Pour les mêmes motifs, la commune requérante ne peut se prévaloir utilement des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, dans sa rédaction issue de la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires, aux termes duquel ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte, notamment, au secret des affaires " lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles " et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public concernée est soumise à concurrence. 
 13. Pour l'ensemble des motifs qui viennent d'être évoqués, le moyen tiré de la violation par les agents de la direction générale des finances publiques du " secret de fonction " et du recel du produit d'une telle violation par les agents de l'ONF doit, en tout état de cause, être écarté. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la commune requérante n'est pas fondée à se prévaloir de l'irrégularité de la procédure ayant abouti à la détermination du montant mis à sa charge. 
 En ce qui concerne le principe général de soumission au régime forestier : 
 15. Aux termes de l'article L. 211-1 du code forestier : " I. - Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci :/ () 2° Les bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités () et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l'article L. 214-3 :/ a) Les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes () ". L'article L. 211-2 du même code dispose : " Les bois et forêts relevant du régime forestier sont gérés conformément à un document d'aménagement approuvé :/ 1° Pour les biens de l'Etat mentionnés au 1° du I de l'article L. 211-1, par arrêté du ministre chargé des forêts ;/ 2° Pour les biens des collectivités et personnes morales mentionnées au 2° du I du même article, par arrêté du représentant de l'Etat dans la région, après accord de la collectivité ou de la personne morale intéressée () ". Aux termes de l'article L. 214-3 du même code : " Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution, l'application du régime forestier est prononcée par l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts. ". En application de l'article L. 221-2 de ce code : " L'office national des forêts est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et exerce cette mission dans le cadre des arrêtés d'aménagement prévus à l'article L. 211-1 () ". L'article L. 224-1 dudit code dispose : " Moyennant les perceptions ordonnées par la loi pour indemniser l'Office national des forêts des frais de garderie et d'administration des bois et forêts relevant du régime forestier, toutes les opérations de conservation et de régie dans les bois et forêts des collectivités et autres personnes morales définies au 2° du I de l'article L. 211-1 sont faites, sans aucun frais, par l'établissement public () ". Aux termes de l'article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 : " A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités territoriales () aux frais de garderie et d'administration de leurs forêts relevant du régime forestier, prévues à l'article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe du produit de ces forêts ()/ Les produits des forêts mentionnés au premier alinéa sont tous les produits relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l'utilisation ou à l'occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol ()/ A compter du 1er janvier 2012, les personnes morales mentionnées au premier alinéa acquittent en outre au bénéfice de l'Office national des forêts une contribution annuelle de 2 € par hectare de terrains relevant du régime forestier et dotés d'un document de gestion au sens de l'article L. 4 du code forestier ou pour lesquels l'office a proposé à la personne morale propriétaire un tel document. ". 
 16. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que les communes conservent la propriété de leurs bois et qu'elles sont consultées pour l'incorporation de ces bois dans le régime forestier ou pendant la gestion des bois, les communes étant en particulier amenées à se prononcer sur l'aménagement de ces bois. Elles peuvent, en outre, solliciter la distraction du régime forestier et ne sont pas dépossédées des forêts dont elles sont propriétaires, comme ayant notamment la possibilité, ainsi qu'en a d'ailleurs usé la commune d'Aigaliers le 3 octobre 2014, de conclure un bail emphytéotique avec une personne tierce. Ainsi, l'incorporation de bois communaux au régime forestier ne saurait être regardée comme portant atteinte au droit de propriété au sens de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 17. En deuxième lieu, la commune requérante ne peut pas se prévaloir utilement de la violation des stipulations de l'article 17 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dès lors que le titre exécutoire attaqué ne met pas en œuvre le droit de l'Union européenne. 
 18. En troisième et dernier lieu, la commune requérante soutient que le régime forestier, en tant qu'il instituerait un monopole de l'ONF, serait contraire au Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi qu'à la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics. 
 19. Toutefois, la directive du 26 février 2014 précise expressément, s'agissant de son champ d'application, que les Etats membres ne sont pas tenus de confier à des tiers ou d'externaliser la fourniture de services qu'ils souhaitent fournir eux-mêmes ou organiser autrement que par la passation d'un marché public. En outre le préambule de cette directive précise que " la présente directive est sans préjudice de la liberté des autorités nationales, régionales et locales de définir, conformément au droit de l'Union, des services d'intérêt économique général, leur champ d'application et les caractéristiques des services à fournir, et notamment toute condition relative à leur qualité, afin d'assurer la poursuite de leurs objectifs de politique publique ". L'ONF, établissement public national à caractère industriel et commercial, est placé sous la tutelle de l'Etat. Ses missions sont strictement encadrées par l'Etat, un contrat pluriannuel conclu entre l'Etat et l'Office déterminant ses orientations de gestion et ses programmes d'actions ainsi que les moyens de leur mise en œuvre, les obligations de service public procédant de l'application du régime forestier, ainsi que les missions d'intérêt général confiées par l'Etat, ainsi qu'en dispose l'article L. 221-3 du code forestier. De plus, en application de l'article L. 223-1 du même code, les ressources de l'ONF comprennent non seulement les produits des bois et forêts de l'Etat, les frais de garderie et d'administration versés par les collectivités et autres personnes morales, mais également une subvention du budget général, dans l'hypothèse où le montant des ressources versées au titre des frais de garderie et d'administration n'atteindrait pas la valeur réelle des dépenses. Ainsi, les contributions versées par les collectivités territoriales, fixées par la loi de manière forfaitaire, ne sauraient être assimilées à la rémunération d'une prestation de services. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que l'ONF ne constitue pas, au sens de cette directive, un établissement opérant dans des conditions normales de marché, poursuivant un but lucratif et supportant les pertes liées à l'exercice de son activité. Dès lors, la commune requérante ne peut se prévaloir utilement de la méconnaissance du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et de la directive précitée du 26 février 2014. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'illégalité du régime forestier doit être écarté. 
 En ce qui concerne la soumission au régime forestier des parcelles accueillant un parc photovoltaïque : 
 21. Il résulte des dispositions précitées de l'article 92 de la loi du 29 décembre 1978, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 113 de la loi du 28 décembre 2011 duquel elles sont issues, qu'en mentionnant les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation parmi les éléments de l'assiette de la contribution pour frais de garderie, le législateur a entendu y inclure l'ensemble des produits tirés des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d'activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l'intérieur d'une zone soumise à ce régime. 
 22. Par suite, la circonstance que certaines parcelles aient fait l'objet d'opérations de défrichage, bénéficient d'une autorisation définitive, et supportent un parc photovoltaïque exploité par une entreprise privée n'est pas de nature, dès lors que ces parcelles sont incluses dans la forêt communale d'Aigaliers elle-même soumise au régime forestier, à dispenser la commune du versement de la contribution pour frais de garderie à raison desdites parcelles. 
 23. En dernier lieu, la commune requérante fait valoir qu'elle a contesté dans le cadre d'une précédente instance devant le tribunal de céans un titre exécutoire antérieurement émis à son encontre par l'ONF et que des démarches administratives et juridictionnelle sont en cours afin de remettre en cause l'illégalité du régime forestier au regard notamment du droit de l'Union européenne. Elle se prévaut en outre de l'extrait d'un avis rendu le 26 octobre 2017 par la chambre régionale des comptes Occitanie dans le cadre d'une procédure d'inscription d'office d'une dépense. Toutefois, de telles circonstances sont dépourvues d'incidence sur la régularité et le bien-fondé du titre exécutoire en litige. 
 24. Il résulte de tout ce qui précède que la commune requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du titre exécutoire qu'elle conteste. Ainsi, doivent être rejetées les conclusions à fin d'annulation de ce titre, ainsi que par voie de conséquence celles dirigées contre la décision portant rejet du recours gracieux. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ONF, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune d'Aigaliers, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune d'Aigaliers est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune d'Aigaliers, à l'Office national des forêts et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera adressée pour information à la préfète du Gard. 
 Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Brossier, président, 
 Mme Bala, première conseillère, 
 M. Aymard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2023.  
 Le rapporteur, 
 F. AYMARD 
 Le président, 
 J. B. BROSSIER        
 La greffière, 
 F. BELKAID 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.