TA93 · 3ème chambre — 29 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 3 février 2021 et 31 mai 2022, Mme A B, représentée par Me Maumont, demande au Tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'enjoindre, par un jugement avant dire droit, à l'autorité administrative de communiquer l'ensemble des éléments et documents à l'origine du refus d'agrément et d'habilitation, plus particulièrement le rapport d'enquête de sécurité, le cas échéant après saisine de la commission du secret défense aux fins de déclassification ; 
 2°) d'annuler la décision du 8 décembre 2020 par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la relance a refusé de lui accorder l'habilitation permettant d'accéder aux informations et supports classifiés ; 
 3°) d'annuler la décision du 14 janvier 2021 par laquelle ce même ministre a mis fin à son contrat de travail au terme de sa période d'essai ; 
 4°) d'enjoindre à l'autorité administrative de lui accorder l'habilitation d'accès aux informations et supports classifiés et de la réintégrer dans ses fonctions, droits et prérogatives dont elle a été privée du fait des décisions attaquées, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de l'État une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 S'agissant de la décision de refus d'habilitation : 
 - elle est entachée d'un défaut de motivation et d'un vice de procédure ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il n'est pas démontré que les fonctions qu'elle exerce nécessiteraient impérativement une telle habilitation et qu'aucun élément de sa vie personnelle ou professionnelle n'est susceptible de justifier le refus d'habilitation ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir ; 
 S'agissant de la décision de résiliation du contrat de travail : 
 - elle est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait, dès lors qu'elle est fondée sur un refus d'habilitation injustifié ; 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut à l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction visées au 1°) et au rejet du surplus des conclusions de la requête. 
 Il soutient que : 
 S'agissant de la recevabilité des conclusions à fin d'injonction de communication des éléments à l'origine du refus d'habilitation : 
 - elles sont irrecevables, car présentées à titre principal ; 
 S'agissant de la décision de refus d'habilitation : 
 - la fiche confidentielle indiquant les motifs de l'avis restrictif émis 17 novembre 2020 a été retournée à la DGSI, conformément aux dispositions de l'article 24 de l'instruction générale interministérielle n° 1300, si bien qu'il lui est impossible de la produire à l'instance ; 
 - la décision d'exiger une habilitation d'accès aux informations et supports classifiés pour un poste déterminé relève du pouvoir discrétionnaire de l'officier de sécurité, en application de l'article 15 de l'instruction générale interministérielle n° 1300 ; 
 - la circonstance que Mme B ait eu accès à des informations sensibles dans le cadre de ses précédentes fonctions est sans incidence sur la légalité de la décision en litige ; 
 - il n'appartient pas au tribunal, comme le demande la requérante, de lui enjoindre à délivrer l'habilitation litigieuse ; 
 S'agissant de la décision de résiliation du contrat de travail : 
 - elle n'avait pas à être motivée, dès lors qu'il a été mis fin au contrat de          Mme B à l'issue de sa période d'essai ; 
 - elle est justifiée par le refus d'habilitation d'accès aux informations classifiées opposé à la requérante, cette habilitation étant une condition à l'exercice de ses fonctions. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2022. 
 Sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, des pièces ont été demandées au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, le 30 août 2023, pour compléter l'instruction. Le ministre a transmis ces pièces le 1er septembre 2023, qui ont été communiquées à la requérante. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la défense ; 
 - l'arrêté du Premier ministre du 30 novembre 2011 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Van Maele ; 
 - les conclusions de Mme de Bouttemont, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Recrutée pour une durée de trois ans à compter du 2 novembre 2020 par un contrat de travail signé le 23 septembre 2020 comprenant une période d'essai de trois mois en qualité d'analyste au sein du département international du service de traitement des renseignements et actions contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN) du ministère de l'économie, des finances et de la relance, Mme B a fait l'objet d'une procédure de demande d'habilitation pour lui permettre d'accéder aux informations et supports classifiés. Par une décision du Haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de l'économie des finances et de la relance du 8 décembre 2020, cette habilitation lui a été refusée. Par une décision du 14 janvier 2021, l'administration a alors mis fin au contrat de travail de l'intéressée à compter du 2 février 2021, au terme de sa période d'essai. Mme B demande au tribunal d'annuler ces deux décisions du 8 décembre 2020 et du 14 janvier 2021. 
 Sur la fin de non-recevoir opposé par le ministre : 
 2. Les conclusions formulées par Mme B dans sa requête tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de communiquer les éléments permettant de justifier la décision de refus d'habilitation, s'accompagnent de conclusions tendant à l'annulation des décisions du 8 décembre 2020 et du 14 janvier 2021. Par suite, les conclusions à fin d'injonction ne présentent pas le caractère d'une demande d'injonction à titre principal et sont recevables.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 2311-7 du code de la défense, dans sa version alors en vigueur : " Nul n'est qualifié pour connaître des informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité d'emploi sous laquelle il est placé, au regard notamment du catalogue des emplois justifiant une habilitation établi par cette autorité, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission ". Aux termes de l'article R. 2311-8 du même code, dans sa version alors en vigueur : " La décision d'habilitation précise le niveau de classification des informations et supports classifiés dont le titulaire peut connaître ainsi que le ou les emplois qu'elle concerne. Elle intervient à la suite d'une procédure définie par le Premier ministre. / () / Pour les niveaux de classification Secret-Défense et Confidentiel-Défense, la décision d'habilitation est prise par chaque ministre pour le département dont il a la charge ". Aux termes de l'article 23 de l'Instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale approuvée par arrêté du 30 novembre 2011 : " () La demande d'habilitation déclenche une procédure destinée à vérifier qu'une personne peut, sans risque pour la défense et la sécurité nationale ou pour sa propre sécurité, connaître des informations ou supports classifiés dans l'exercice de ses fonctions. La procédure comprend une enquête de sécurité permettant à l'autorité d'habilitation de prendre sa décision en toute connaissance de cause () ". Aux termes de l'article 24 de la même instruction : "  () L'enquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives. / () / L'enquête administrative menée dans le cadre de l'habilitation s'achève par l'émission d'un avis de sécurité, par lequel le service enquêteur fait connaître ses conclusions techniques à la seule autorité compétente pour prendre la décision d'habilitation.  / Cet avis est une évaluation des vulnérabilités éventuellement détectées lors de l'enquête et permet à l'autorité décisionnaire d'apprécier l'opportunité de l'habilitation de l'intéressé, au regard des éléments communiqués et des garanties qu'il présente pour le niveau d'habilitation requis. / () / L'avis de sécurité ne constitue en soi ni une autorisation ni un refus et ne lie pas l'autorité d'habilitation, qui prend sa décision après avoir apprécié les différents éléments recueillis pendant l'instruction du dossier ".  
 4.  D'autre part, aux termes de l'article L. 2312-1 du code de la défense : " La Commission consultative du secret de la défense nationale est une autorité administrative indépendante. Elle est chargée de donner un avis sur la déclassification et la communication d'informations ayant fait l'objet d'une classification en application des dispositions de l'article 413-9 du code pénal, à l'exclusion des informations dont les règles de classification ne relèvent pas des seules autorités françaises ". En outre, aux termes de l'article L. 2312-4 du code de la défense : " Une juridiction française dans le cadre d'une procédure engagée devant elle () peut demander la déclassification et la communication d'informations, protégées au titre du secret de la défense nationale, à l'autorité administrative en charge de la classification. Cette demande est motivée. L'autorité administrative saisit sans délai la Commission consultative du secret de la défense nationale ". Aux termes de l'article 413-9 du code pénal : " Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès. / Peuvent faire l'objet de telles mesures les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers dont la divulgation ou auxquels l'accès est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale () ". 
 5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant refus d'une habilitation d'accès aux informations et supports classifiés, de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l'instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision contestée n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 6. Il résulte de l'ensemble des dispositions précitées que l'enquête de sécurité déclenchée à la suite d'une demande d'accès aux informations et supports classifiés a pour objet de permettre à l'autorité compétente d'apprécier si l'intégrité de la personne est compatible avec l'accès sollicité aux informations et supports classifiés. Lorsque l'administration fait valoir que les avis restrictifs et défavorables émis à l'encontre d'une candidature sont classifiés, le juge administratif, au cours de la procédure engagée devant lui par l'intéressé contre un rejet de demande d'accès, peut demander à l'autorité administrative compétente la déclassification et la communication d'informations protégées au titre du secret de la défense nationale. 
 7.  Il ressort des pièces du dossier que la décision de rejet de la demande d'accès aux informations et supports classifiés concernant Mme B est fondée sur l'avis du 17 novembre 2020 pris à l'issue de l'enquête de sécurité, susceptible d'être classifié. En l'absence de tout élément permettant d'apprécier le bien-fondé du motif de la décision de refus d'habilitation en litige, qui est contesté, et faute de justification quant à la classification de ce motif, il y a lieu, conformément à l'article L. 2312-4 du code de la défense, d'inviter le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique à communiquer au tribunal, pour versement au dossier de l'instruction écrite contradictoire, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, après avoir pris l'avis de la commission consultative du secret de la défense nationale dans les conditions prévues par le code de la défense et après avoir le cas échéant déclassifié les informations en cause, toutes précisions sur les motifs ayant justifié le rejet de la demande d'accès aux informations et supports classifiés concernant Mme B. 
 8.  Dans l'hypothèse où le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique estimerait que certaines de ces informations ne peuvent être communiquées au tribunal, il devra toutefois communiquer, pour versement au dossier de l'instruction écrite contradictoire, dans le même délai, tous les éléments sur la nature des informations protégées et les raisons pour lesquelles elles sont classifiées, de façon à permettre au tribunal de se prononcer en connaissance de cause, sans porter directement ou indirectement atteinte au secret de la défense nationale. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il sera, avant de statuer sur les conclusions de la requête de Mme B, procédé à un supplément d'instruction tendant à la production par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique des éléments mentionnés aux points 7 et 8. Ces éléments devront parvenir au greffe du tribunal dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 2 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu'à la fin de l'instance. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera transmise au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 15 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Ribeiro-Mengoli, présidente, 
 Mme Van Maele, première conseillère, 
 Mme Caro, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 S. Van Maele 
 La présidente, 
 N. Ribeiro-Mengoli       La greffière, 
 P. Demol 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision