TA75 · 6e Section - 3e Chambre — 25 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 27 janvier 2021, 5 décembre 2021 et 4 février 2022, M. B D demande au tribunal, dans le dernier état de ses conclusions : 
 1°) d'annuler la décision du 7 décembre 2020 par laquelle le secrétaire général du Conseil d'État a refusé de lui communiquer les documents suivants : 
 - les échanges entre le Conseil d'État et l'institut de la gestion déléguée (IGD) en 2019-2020, dont les documents portant sur : 
 - le lieu, l'ordre du jour et le compte rendu de la réunion du 8 novembre 2019 tenue entre l'IGD et le Conseil d'État ;  
 - les correspondances échangées entre des représentants de l'IGD, dont les membres de la " commission juridique de l'IGD " et des membres du Conseil d'État en 2019 et 2020, dont les échanges correspondant à la préparation, la tenue et les suites de la réunion du 8 novembre 2019, exceptées les quatre notes de l'IGD déjà communiquées, et les documents échangés entre M. F, M. A, Mme E, membres du Conseil d'État, et des membres de l'IGD, durant les années 2019 et 2020 ;  
 - la saisine du collège de déontologie de la juridiction administrative et l'avis du collège concernant les situations de M. Frédéric Tiberghien, conseiller d'État et membre du bureau de l'IGD, Mme Brigitte Phémolant, conseillère d'État, présidente de la Cour administrative d'appel de Nantes et membre du groupe de travail de l'IGD portant sur " six mesures pour réduire les délais contentieux des grands projets d'équipement ", et la situation de M. Jean-Luc Sauron, conseiller d'État, délégué au droit européen, travaillant pour l'IGD sur les concessions d'énergie ; 
 2°) d'enjoindre au secrétaire général du Conseil d'État de lui communiquer ces documents, dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros de jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge l'État une somme de 150 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le secrétaire général du Conseil d'Etat n'avait pas compétence pour répondre à sa demande ni produire au cours de la présente instance ; 
 - les documents sollicités présentent le caractère de documents administratifs communicables ; 
 - le vice-président du Conseil d'État n'a pu s'abstenir de saisir pour avis le collège de déontologie de la juridiction administrative concernant les situations de certains membres du Conseil d'État ou de membres honoraires du Conseil d'État participant aux actions de l'IGD, notamment en vue d'assurer le respect des dispositions de l'article L. 131-7 du code de justice administrative, de sorte que le refus de communiquer la saisine du collège de déontologie apparaît irrégulier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2022, le secrétaire général du Conseil d'État conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les quatre notes remises par des représentants de l'IGD aux membres du Conseil d'État présents au cours de la réunion du 8 novembre 2019 ont été communiqués à M. D ;  
 - les services du Conseil d'État ne disposent d'aucun autre document demandé par M. D en l'absence d'autre réunion organisée entre l'IGD et le Conseil d'État en 2019 et 2020 ; 
 - l'avis du collège de déontologie de la juridiction administrative a fait l'objet d'une mise en ligne sur le internet du Conseil d'État, à l'instar de l'ensemble des autres avis du collège. 
 Les parties ont été informées, par courrier en date du 4 avril 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête de M. D, en tant qu'elles portent sur la communication de la saisine du collège de déontologie de la juridiction administrative effectuée le 3 novembre 2020 par le vice-président du Conseil d'Etat et l'avis 2020/6 du 8 décembre 2020 du collège, ainsi que sur la communication des quatre notes remises par les représentants de l'IGD au Conseil d'Etat à l'issue de la réunion du 8 novembre 2019, au motif que ces documents ont fait l'objet d'une publication ou d'une communication antérieurement à l'introduction de la présente instance. 
 M. D a présenté des observations en réponse à ce courrier le 14 avril 2023, qui ont été communiquées.  
 Un mémoire a été produit le 21 mars pour M. D et n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration, 
 - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, 
 - le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Pény,  
 - les conclusions de M. Cicmen, rapporteur public, 
 - et les observations de M. D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B D a sollicité auprès du vice-président du Conseil d'État, par courrier du 9 septembre 2020, la communication de plusieurs documents relatifs aux échanges entre certains membres du Conseil d'État et l'institut de la gestion déléguée (IGD), au cours des années 2019 et 2020 et lui a demandé de bien vouloir procéder à la saisine du collège de déontologie de la juridiction administrative s'agissant de la participation de certains membres du Conseil d'Etat aux travaux de l'IGD. Par un courrier du 7 décembre 2020, le secrétaire général du Conseil d'État a communiqué à M. D quatre notes remises par des représentants de l'IGD aux membres du Conseil d'État présents au cours de la réunion du 8 novembre 2019 et a indiqué à l'intéressé que les services du Conseil d'État ne disposaient pas de documents mentionnant le lieu, l'ordre du jour et le compte rendu de la réunion du 8 novembre 2019. En outre, le secrétaire général du Conseil d'État a indiqué au requérant que les services ne disposaient pas d'autres documents, aucune autre réunion n'ayant été organisée entre l'IGD et le Conseil d'État en 2019 et 2020, et que l'avis du collège de déontologie de la juridiction administrative relatif à l'organisation d'échanges entre les membres du Conseil d'État et des organismes ayant le caractère de représentants d'intérêts serait publié sur le site du Conseil d'État. M. D a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) par courrier du 9 octobre 2020, réceptionné le 12 octobre suivant. Par un avis n°20203985 du 10 décembre 2020, la CADA a déclaré sans objet les demandes de M. D. Par la présente requête, M. D demande au tribunal d'annuler la décision du 7 décembre 2020 par laquelle le secrétaire général du Conseil d'État a refusé de lui communiquer les documents dont il souhaitait obtenir la communication. 
 Sur la recevabilité des conclusions : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que la saisine du collège de déontologie de la juridiction administrative effectuée le 3 novembre 2020 par le vice-président du Conseil d'Etat et l'avis 2020/6 du 8 décembre 2020 du collège ont fait l'objet d'une publication en ligne sur le site du Conseil d'Etat. En outre, il est constant que, dans sa réponse du 9 décembre 2020, le secrétaire général du Conseil d'Etat a transmis à M. D les quatre notes remises par les représentants de l'IGD au Conseil d'Etat à l'issue de la réunion du 8 novembre 2019. Il s'ensuit que les conclusions présentées par M. D, en tant qu'elles portent sur la communication de ces documents, qui lui ont été transmis ou qui ont été publiés antérieurement à l'introduction de la présente instance, sont irrecevables.   
 Sur le surplus des conclusions : 
 3. Les dispositions des articles L. 121-11 et R. 121-9 du code de justice administrative disposent que le secrétaire général du Conseil d'Etat, sous l'autorité du            vice-président, dirige les services du Conseil d'Etat et peut recevoir délégation du vice-président pour signer tous actes et arrêtés concernant la gestion administrative et budgétaire du Conseil d'État.  
 4. M. D soutient que le secrétaire général du Conseil d'Etat n'avait pas compétence pour répondre à sa demande du 9 septembre 2020 ni pour produire dans la présente instance. Toutefois, il résulte de l'article 1er de l'arrêté du 29 juillet 2022 du vice-président du Conseil d'État portant délégation de signature, régulièrement publié au Journal officiel du 4 août 2022, qu'une délégation permanente a été donnée à M.  G C à l'effet de signer " Tous actes et décisions concernant la gestion administrative et budgétaire du Conseil d'État, ainsi que la gestion du corps des membres du Conseil d'État, à l'exclusion des actes et décisions afférents à la nomination, à l'affectation et à la discipline des membres de ce corps () ". La présente demande portant sur la communication de documents susceptibles d'être en possession des services du Conseil d'Etat, le secrétaire général du Conseil d'Etat était compétent pour répondre à la demande de M. D ainsi que pour signer le mémoire en défense produit au cours de la présente instance.  
 En ce qui concerne les documents échangés entre le Conseil d'État et l'institut de la gestion déléguée en 2019 et 2020 :  
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article    L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. () / Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique () ". Aux termes de l'article L. 111-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est la juridiction administrative suprême. Il statue souverainement sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les diverses juridictions administratives ainsi que sur ceux dont il est saisi en qualité de juge de premier ressort ou de juge d'appel. ". Et aux termes de l'article L. 112-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat participe à la confection des lois et ordonnances. Il est saisi par le Premier ministre des projets établis par le Gouvernement. ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " Sont des représentants d'intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l'artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire () ". 
 7. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. 
 8. L'institut de gestion déléguée est une fondation d'entreprises reconnue d'utilité publique et enregistrée, depuis le 24 avril 2018, auprès de la haute autorité à la transparence de la vie publique en tant que représentant d'intérêts, au sens des dispositions précitées de  l'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013. La circonstance qu'un membre du Conseil d'État participe, à titre personnel, à un groupe de travail ou de réflexion organisé par un représentant d'intérêt n'est pas de nature à conférer aux résultats de ces travaux le caractère de document administratif dès lors que cette mission ne relève ni d'une attribution juridictionnelle, ni d'une attribution consultative, ni d'un acte élaboré dans le cadre de la réalisation d'une mission de service public. Il n'en va autrement que dans l'hypothèse où un tel document aurait été communiqué et conservé par la juridiction et qu'il ne serait pas déjà librement accessible au public.  
 9. Si M. D précise que les services du Conseil d'État disposent nécessairement de documents précisant les heures, lieu et ordre du jour de la réunion du 8 novembre 2019, ainsi qu'un compte rendu de cette réunion et les suites qui y ont été données, il ressort des explications apportées en défense qu'aucune autre réunion n'a été organisée avec l'IGD en 2019 et 2020 et que les services du Conseil d'État ne disposent pas de documents autres que les quatre notes déjà communiquées au requérant, comprenant une note de présentation de l'IGD, une note présentant l'analyse de l'IGD sur la décision n°420097 EDT Tahiti du 18 octobre 2018, une note présentant l'analyse de l'IGD sur la décision n°414353 SAS PCE et FTO du 24  juillet 2019 et une copie du rapport établi en décembre 2018 intitulé " six mesures pour réduire le délais contentieux des grands projets d'équipement ". En outre, le rapport sur la transition écologique établi en décembre 2020 faisant état de la contribution d'un membre du Conseil d'État aux travaux est librement accessible au public, de sorte que le droit de communication ne pouvait plus s'exercer à son égard, en vertu de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. La demande de M. D doit, par suite, être rejetée sur ce point. 
 En ce qui concerne les éventuelles correspondances entre des membres du Conseil d'Etat et l'institut de gestion déléguée : 
 10. Ainsi qu'il a été dit au point 9, à supposer même que des correspondances aient été échangées entre certains membres du Conseil d'État et l'IGD, celles-ci ne constituent pas des documents administratifs communicables dès lors qu'elles ne se rattachent pas à l'exercice d'attributions juridictionnelle ou consultative, ni à un acte élaboré dans le cadre de la réalisation d'une mission de service public. La demande de M. D doit, par suite, être rejetée sur ce point.  
 En ce qui concerne la saisine du collège de déontologie de la juridiction administrative : 
 11. Si M. D soutient que le vice-président du Conseil d'Etat a nécessairement saisi le collège de déontologie de la juridiction administrative concernant les situations spécifiques de certains membres du Conseil d'État participant aux actions de l'IGD, notamment en vue d'assurer le respect des dispositions de l'article L. 131-7 du code de justice administrative portant sur la déclaration d'intérêts desdits membres, il n'apporte aucun commencement de preuve tendant à le démontrer, alors qu'il ressort de ce qui a été déjà dit que la saisine complète du collège de déontologie effectuée le 3 novembre 2020 par le vice-président du Conseil d'État, ainsi que l'avis 2020/6 du 8 décembre 2020 du collège de déontologie de la juridiction administrative, ont fait l'objet d'une publication en ligne sur le site du Conseil d'État. Le document demandé doit ainsi être regardé comme inexistant.  
 12.  Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête de M. D doivent être rejetées, y compris celles à fin d'injonction et celles relatives aux frais liés au litige. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et au secrétaire général du Conseil d'Etat.  
 Délibéré après l'audience du 20 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Versol, présidente,  
 M. Pény, premier conseiller,  
 M. Doan, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023. 
 Le rapporteur 
 A. Pény 
 La présidente, 
 F. Versol 
 La greffière, 
 A. Cardon 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision./6-3