TA14 · 2ème chambre — 3 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 21 juillet 2021, le 15 février 2022, le 18 mars 2022 et le 17 août 2022, M. C B demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les arrêtés des 22 avril et 3 juin 2021 par lesquels le ministre de l'intérieur a mis fin à son stage et l'a radié du corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière, dans lequel il était détaché pour effectuer son stage ; 
 2°) d'enjoindre à l'administration de le réintégrer dans le corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière, sous astreinte de 150 euros par jours de retard à compter d'un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir, de reconstituer sa carrière, de le nommer inspecteur deuxième classe des permis de conduire et de la sécurité routière, et de procéder à sa titularisation dans ce grade en l'affectant dans les cadres du territoire du Calvados ou à défaut, à Dives-sur-Mer ; 
 3°) d'enjoindre à l'administration de le faire bénéficier de l'ultime évaluation pour la qualification du permis moto, de lui communiquer divers documents et de régulariser la somme de 890,72 euros à raison d'une perte de salaire au mois d'août 2021 ;  
 4°) de condamner l'Etat à réparer son préjudice né du défaut de communication des documents sollicités, à lui verser la somme de 108,00 euros par mois échu à compter de septembre 2021 jusqu'à la décision à intervenir au titre de la perte de revenu qu'il aurait dû percevoir en étant qu'inspecteur de 3ème classe, ainsi qu'une somme de 98,41 euros brut par mois échu à compter de janvier 2021 jusqu'à la décision à intervenir au titre de la perte de revenu qu'il aurait dû percevoir en tant qu'inspecteur de 2ème classe après la réussite de l'examen professionnel en 2020 ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 M. B soutient que : 
 - les arrêtés attaquées sont insuffisamment motivés ; 
 - ils sont entachées d'un vice de procédure dès lors que son dossier individuel, le procès-verbal de la séance de la commission administrative paritaire nationale et divers documents ne lui ont pas été communiqués préalablement à l'intervention des arrêtés attaqués ; 
 - le refus de communiquer ces documents entache d'illégalité les arrêtés attaqués ; 
 - les arrêtés attaqués sont entachés d'un détournement de procédure ; 
 - ils ne respectent pas le délai de préavis légal que l'administration d'accueil est tenue d'observer avant la remise à disposition de l'agent détaché à l'administration d'origine en cas de fin anticipé de détachement ; 
 - son traitement aurait dû être conservé jusqu'au 1er septembre 2021, date de sa réintégration effective dans son administration d'origine ; 
 - l'administration aurait dû renouveler son stage ce qui entache les arrêtés attaqués d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - les arrêtés attaqués sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation de son insuffisance professionnelle ; 
 - ils sont constitutifs d'une sanction déguisée ; 
 - ils sont entachés d'un détournement de pouvoir ;  
 - l'administration aurait dû lui accorder le bénéfice d'une ultime évaluation en vue de l'obtention des qualifications initiales requises pour que puisse être prononcée sa titularisation ;  
 - la composition de la commission administrative paritaire a méconnu le principe d'impartialité et de prévention des conflits d'intérêts ; 
 - les arrêtés attaqués méconnaissent le principe du contradictoire dès lors qu'il n'a pas été mis à même de produire ses observations préalablement à leur intervention ; 
 - il n'a pas bénéficié d'un entretien professionnel. 
 Par des mémoires enregistrés le 3 mars et le 28 juillet 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête . 
 Il soutient que : 
 - la demande indemnitaire est irrecevable à défaut de réclamation préalable ; 
 - les autres moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 94-874 du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'Etat et de ses établissements publics ; 
 - le décret n° 2013-422 du 22 mai 2013 portant statut particulier du corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière ; 
 - l'arrêté du 2 août 2018 relatif à la formation initiale et à la formation continue des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. Blondel, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C B, agent de la fonction publique territoriale, titulaire du grade d'agent de maitrise principal et affecté aux services de la commune d'Hérouville-Saint-Clair, a été reçu au concours interne des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière organisé par le ministère de l'intérieur. Par un arrêté du 2 août 2019, M. B a été nommé stagiaire dans le corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière à compter du 1er décembre 2019 et affecté à la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Seine-Maritime. Par un arrêté du 27 août 2019 pris par le maire de la commune d'Hérouville Saint-Clair, il a été placé en détachement pour l'accomplissement de ce stage. Par un arrêté du 1er septembre 2020, le maire a renouvelé le détachement de l'intéressé jusqu'au 1er septembre 2021. Par une délibération du 9 avril 2021, la commission administrative paritaire nationale du ministère de l'intérieur a un rendu un avis défavorable à la titularisation de M. B dans le corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière. Par un premier arrêté du 22 avril 2021 et un second arrêté modificatif du 3 juin 2021, le ministre de l'intérieur a mis fin au stage de M. B et l'a radié du corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière à compter du 17 août 2021.  
 2. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de ces deux arrêtés et l'indemnisation des divers préjudices qu'il estime avoir subis en raison de leur illégalité ainsi que l'annulation de la décision par laquelle l'administration a rejeté sa demande de communication de certains documents administratifs. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () - infligent une sanction ; () - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () - refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ".  
 4. Si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé. Il en résulte que la décision refusant, au terme du stage, de le titulariser n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressé un avantage qui constituerait, pour lui, un droit, ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits.  
 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les arrêtés attaqués portant refus de titulariser M. B dans le corps des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière sont intervenus, comme l'indique d'ailleurs lui-même le requérant, à l'issue de son stage. Ces décisions qui n'ont pas le caractère d'une sanction ne sont pas, pour les raisons exposées au point 4, au nombre des celles qui doivent être motivées en application des dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite le moyen tiré d'un défaut de motivation doit être écarté.  
 6. En deuxième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.  
 7. Il résulte de ce qui est dit ci-dessus au point 6 que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations. 
 8. Aux termes de l'article 11 du décret du 22 mai 2013 visé ci-dessus : " Les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaires ne peuvent être titularisés que s'ils possèdent la catégorie A2 du permis de conduire prévue à l'article R. 221-4 du code de la route et s'ils ont satisfait aux épreuves de la formation professionnelle et obtenu les qualifications initiales permettant de faire passer les épreuves des examens des permis de conduire mentionnées aux articles 9 et 10. / Toutefois, les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaires qui n'ont ni satisfait aux épreuves de formation professionnelle, ni obtenu la catégorie A2 du permis de conduire prévue à l'article R. 221-4 du code de la route, ni obtenu les qualifications permettant de faire passer les épreuves des examens des permis de conduire ou qui n'ont pas donné satisfaction dans l'exercice de leurs fonctions peuvent être autorisés, à titre exceptionnel, à prolonger leur stage pour une nouvelle période qui ne peut excéder un an ". Aux termes de l'article 9 du même décret : " () Cette formation professionnelle est sanctionnée, pour chaque catégorie de permis de conduire A2 et B, d'une qualification initiale délivrée par l'organisme agréé mentionné au I. / Cette qualification est obligatoire pour faire passer les épreuves de l'examen du permis de conduire correspondant./Les modalités et le contenu de la formation professionnelle ainsi que les compétences attendues d'un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité et de l'éducation routières et de la fonction publique ". Et aux termes de l'article 10 de ce décret : " I. Pour être autorisés à faire passer les épreuves de l'examen du permis de conduire des catégories A1 et A2, les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaires doivent en outre être titulaires du permis A2 depuis cinq ans au moins à la date de l'obtention de la qualification initiale ou avoir réussi une évaluation théorique et pratique de leur aptitude à la conduite d'un niveau supérieur à celui requis pour l'obtention du permis de conduire de la catégorie A2. / II.  Les modalités de cette évaluation théorique et pratique sont définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité et de l'éducation routières / III. La qualification permettant de faire passer les examens du groupe motocyclettes est valable pour les catégories A1 et A2 ".  
 9. Aux termes de l'article 18 de l'arrêté du 2 août 2018 visé ci-dessus : " Les inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaires n'ayant pas satisfait à la validation de leurs qualifications professionnelles bénéficient d'une formation complémentaire personnalisée et d'un tutorat d'une durée minimale de deux semaines. A l'issue de cette formation, ils font l'objet d'une nouvelle évaluation. / Après avis de la délégation à la sécurité routière et au regard de leur dossier pédagogique, ils peuvent bénéficier d'une ultime évaluation ".  
 10. Ces dispositions, qui n'ont pas pour effet d'imposer à l'administration de refuser la titularisation d'un inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaire qui, après avoir fait l'objet de deux évaluations et dont le dossier pédagogique ne justifiait pas qu'il fasse l'objet d'une ultime évaluation, ne justifie pas de l'obtention des qualifications initiales permettant de faire passer les épreuves des examens des permis de conduire mentionnées aux articles 9 et 10 du décret du 22 mai 2013, ont seulement pour effet d'interdire à l'administration de procéder à la titularisation d'un inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière stagiaire qui se trouve dans une pareille situation. Il est donc toujours loisible à celle-ci, dans ce cas, de décider à titre exceptionnel de proroger son stage. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser la titularisation de M. B, le ministre de l'intérieur s'est fondé sur un ensemble des faits, parmi lesquels figurent principalement, d'une part, le défaut d'obtention par M. B, après avoir subi conformément aux dispositions précités de l'article 18 de l'arrêté susvisé, une seconde évaluation, de la qualification professionnelle A2 requise pour que soit prononcée sa titularisation et, d'autre part, des lacunes significatives en termes de compétences techniques, psychologiques, relationnelles et de communication, exigées pour l'exercice des fonctions ainsi qu'à titre subsidiaire, l'attitude et le comportement général de l'intéressé dans ses relations de travail tant dans ses rapports avec le personnel de l'établissement de formation que dans ses rapports avec ses collègues et les membres de la formation. 
 12. D'une part, ce comportement général de l'intéressé, même s'il ne dénote pas une attitude irréprochable, n'est pas pour autant susceptible de caractériser des fautes disciplinaires, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B aurait, par un tel comportement, manqué à l'une des obligations professionnelles qui s'imposent à tout agent public. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, qu'en n'accordant pas à l'intéressé le bénéfice d'une ultime évaluation au regard de son dossier pédagogique, dont il ne justifie d'ailleurs pas avoir fait la demande, l'administration aurait commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions précitées de l'article 18 de l'arrêté susvisé. Dans ces conditions, l'autorité compétente doit être regardée comme ayant retenu pour fonder sa décision, des faits dont la matérialité est établie et caractérisant, exclusivement, des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Il s'ensuit que l'administration pouvait légalement refuser à M. B E le titulariser sans lui communiquer au préalable son dossier individuel et sans l'avoir mis à même de présenter des observations.  
 13. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en refusant de titulariser M. B pour les insuffisances dans l'exercice de ses fonctions et sa manière de servir, retenues ci-dessus au point 12, l'administration aurait commis une erreur manifeste dans l'appréciation de son insuffisance professionnelle. Par suite le moyen tiré de ce que les arrêtés attaqués seraient entachés d'une erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnel de l'intéressé doit être écarté. 
 14. En quatrième lieu, il ne ressort pas plus des pièces du dossier qu'en décidant de ne pas prolonger le stage de M. B, qui avait d'ailleurs fait l'objet d'au moins une prolongation, l'administration aurait commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions précitées de l'article 11 du décret du 22 mai 2013. Dès lors, le moyen tiré de ce que les arrêtés attaqués seraient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de cet article doit être écarté. 
 16. En cinquième lieu, aucun texte ni au aucun principe n'impose à l'administration de communiquer à un fonctionnaire stagiaire dont elle entend refuser la titularisation, le procès-verbal de la séance de la commission administrative paritaire nationale qui s'est tenue préalablement à l'intervention de cette décision. Par suite le moyen tiré de ce que les arrêtés attaqués seraient intervenus suite à une procédure irrégulière faute pour l'administration d'avoir communiqué au requérant le procès-verbal en cause et divers autres documents, dont il ne précise d'ailleurs pas la nature, ne peut être qu'écarté.   
 17. En sixième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la participation à la séance de la commission administrative paritaire de la directrice des formations à l'INSERR a eu pour effet de rendre irrégulière la composition de cette dernière au regard du principe d'impartialité et de prévention des conflits d'intérêts. Par suite ce moyen doit être écarté.  
 18. En septième lieu, pour les raisons développées aux points 12 à 14, les moyens tirés de ce que les arrêtés attaqués seraient entachés de détournement de procédure et s'apparenteraient à des sanctions déguisées sont infondés et doivent être écartés. 
 19. En huitième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les arrêtés attaqués seraient, comme il est prétendu, entachés de détournement de pouvoir.  
 20. En neuvième lieu, les arrêtés attaqués refusant de titulariser le requérant ne sont pas pris pour l'application de la décision refusant de lui communiquer les documents dont il a demandé communication ; cette dernière décision ne constitue pas plus la base légale de ces arrêtés. Il s'ensuit que l'illégalité de la décision refusant de lui communiquer les documents, même à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité des arrêtés attaquées. Par suite ce moyen doit être écarté. 
 21. En dixième lieu, la circonstance que le requérant n'a pas bénéficié d'un entretien professionnel est sans incidence sur la légalité des arrêtés attaqués.  
 22. En dernier lieu, les moyens tirés de la méconnaissance du délai que doit observer l'administration d'accueil lorsqu'elle demande à l'administration d'origine de mettre fin au détachement d'un fonctionnaire avant le terme initialement prévu, tout comme la méconnaissance des dispositions imposant, dans certains cas, à l'administration d'accueil de maintenir le traitement du fonctionnaire détaché jusqu'à  sa remise effective à la disposition de l'administration d'origine en cas de fin anticipée du détachement, sont sans incidence sur la légalité des arrêtes attaqués par lesquels le ministre de l'intérieur a refuser de titulariser le requérant. Partant, ces moyens doivent être écartés comme inopérants. 
 23. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. Par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction, y compris celles portant sur la communication de documents administratifs doivent également être rejetées. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 24. D'une part, il résulte de ce qui précède qu'aucune illégalité n'entache les arrêtés contestés. Il s'ensuit que les conclusions indemnitaires de M. B tendant à la réparation de divers préjudices née de la prétendue illégalité fautive des arrêtés attaqués ne peuvent être que rejetées. 
 25. D'autre part, aux termes des deux premiers alinéas de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".  
 26. Il résulte de ces dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant, une requête tendant au versement d'une somme est irrecevable.  
 27. En l'espèce, le courrier du 27 août 2021 adressé par M. B au ministre de l'intérieur, par lequel il demande le versement d'une somme de 890,72 euros au titre de la régularisation de son traitement du mois d'août, n'est pas susceptible d'être regardé comme constitutif d'une demande d'indemnisation du préjudice que lui aurait causé la décision refusant de lui communiquer les documents dont il avait demandé communication. Il s'ensuit qu'en l'absence d'une telle demande, la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'une demande préalable doit être accueillie.  
 28. Par suite, les conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante du procès, soit condamné à verser une somme au titre des frais d'instance. Dès lors, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées à ce titre par M. B. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Mondésert, président-rapporteur, 
 Mme Pillais, première conseillère,  
 Mme Silvani, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2023. 
 L'assesseure  
 la plus ancienne, 
 Signé  
 M. PILLAIS 
 Le président  
 rapporteur, 
 Signé  
 X. D La greffière, 
 Signé   
 A. LAPERSONNE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 la greffière,  
          A. Lapersonne