TA78 · 1ère chambre — 13 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 février 2021 et 9 janvier 2023, la commune de Maisons-Laffitte, représentée par Me Peynet, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 28 décembre 2020 par lequel le préfet des Yvelines a prononcé la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2017-2019 et appliquant sur le prélèvement par logement manquant, visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, une majoration de 100 % pour une période de trois ans à compter du 1er janvier 2021 ; 
 2°) à titre subsidiaire, de réduire le taux de majoration du prélèvement et de fixer à une année la durée de cette majoration ; 
 3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché de deux vices de procédure tirés de l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire et de l'absence d'avis de la commission départementale dite " SRU " et de la commission nationale prévue par l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - le préfet des Yvelines a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en considérant qu'elle était en situation de carence et en lui appliquant, sur le prélèvement par logement manquant, une majoration de 100 % pour une période de trois ans à compter du 1er janvier 2021 ; 
 - en appliquant un taux de 100 %, la sanction prononcée par le préfet des Yvelines est disproportionnée. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 16 décembre 2022 et 17 janvier 2023, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens invoqués par la commune requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 janvier 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Degorce ; 
 - les conclusions de Mme Bartnicki, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Mascré pour la commune de Maisons-Laffitte. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 28 décembre 2020, le préfet des Yvelines, après avoir constaté le non-respect par la commune de Maisons-Laffitte de ses objectifs de réalisation de logement sociaux sur la période triennale 2017-2019 a, d'une part, prononcé la carence de cette commune au titre de l'article L. 302-9-1 du code de l'habitation et de la construction et, d'autre part, fixé à 100 % le taux de la majoration appliqué sur le montant du prélèvement par logement manquant pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2021. La commune de Maisons-Laffitte demande au tribunal, à titre principal, l'annulation de cet arrêté ou, à titre subsidiaire, de le réformer en ce qu'il fixe la majoration à un taux de 100 % sur une période de trois ans à compter du 1er janvier 2021. 
 2. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les vices de procédure allégués : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions qu'une procédure contradictoire est prévue préalablement à l'engagement de la procédure de carence à l'encontre d'une commune. En l'espèce, il est constant que, par courrier du 10 juillet 2020, le préfet des Yvelines a informé la commune de Maisons-Laffitte de son intention d'engager à son encontre la procédure de constant de carence, en lui précisant les faits motivant l'engagement de cette procédure et en l'invitant à présenter, dans un délai de deux mois, ses observations. Si la commune de Maisons-Laffitte soutient qu'elle a présenté ses observations dans un courrier daté du 31 août 2020, adressé au préfet des Yvelines et déposé directement à la sous-préfecture de Saint-Germain-en-Laye, il ne résulte pas de l'instruction que ce courrier aurait été effectivement réceptionné par la préfecture. Par ailleurs, il n'est pas contesté que la commune de Maisons-Laffitte a pu présenter des observations orales devant la commission départementale mentionnée au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation qui s'est réunie le 8 décembre 2020. Par suite, la commune de Maisons-Laffitte n'est pas fondée à soutenir que la procédure contradictoire prévue par le code de la construction et de l'habitation préalablement à l'engagement de la procédure de carence n'aurait pas été respectée.  
 5. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : " En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () ".  
 6. Il résulte de ces dispositions que la commission départementale chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation des logements sociaux prévue par les dispositions précitées du I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation n'avait pas à être consultée préalablement à la mise en œuvre de la procédure de carence prévue par l'article L. 302-9-1 de ce même code, l'avis du comité régional de l'habitat et, le cas échéant, celui de la commission nationale, étant seuls requis. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'avis rendu par la commission départementale doit être écarté comme inopérant. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation : " () II. - La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située.  
 Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1. () Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. III. - Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement () ". 
 8. Si la décision attaquée fait référence à l'avis rendu le 17 novembre 2020 par " la commission nationale visée au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation ", il ressort des termes de cet avis, en dépit de la mention erronée de la décision attaquée, qu'il a été en réalité émis sur le fondement des dispositions du III de l'article L. 302-9-1-1, afin, non pas d'examiner la situation propre de la commune de Maisons-Laffitte et d'analyser si, pour des raisons objectives, elle n'avait pas pu respecter son objectif triennal, mais afin d'émettre un avis et des recommandations sur les conditions de mise en œuvre du bilan triennal sur le territoire national. Or, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que l'avis émis par la commission nationale sur le fondement du III de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation précité, qui doit être transmis au ministre chargé du logement, soit notifié aux communes soumises aux obligations légales, qu'il soit publié ou qu'il soit précédé d'un recueil des observations des maires des communes concernées par une procédure de carence. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté attaqué : 
 9. Il résulte de l'instruction que, pour prononcer la carence de la commune de Maisons-Laffitte, le préfet des Yvelines s'est fondé sur la circonstance que cette dernière, tenue de réaliser 451 logements sociaux au titre de la période 2017-2019, ne fait état, dans son bilan triennal, que d'une réalisation globale de 211 logements sociaux, soit un taux de réalisation de 47 % seulement. 
 10. Pour contester l'appréciation portée par le préfet sur le non-respect de ses obligations, la commune de Maisons-Laffitte souligne, en premier lieu, que le nombre de logements sociaux qu'elle a réalisé demeure important et en sensible augmentation par rapport aux autres périodes triennales antérieures et estime que le préfet des Yvelines aurait dû tenir compte des investissements déjà réalisés ou programmés sur la période triennale suivante des années 2020-2022, qui représentent au moins 167 logements sociaux.  
 11. D'une part, il résulte de l'instruction que la commune de Maisons-Laffitte a fait l'objet, à trois reprises depuis 2022, d'une procédure de carence au titre des périodes 2005-2007, 2011-2013 et 2014-2016 et que ses taux de réalisation, de 18 % en 2005-2007, de 36 % en 2014-2016 et de 47 % pour la période triennale en litige ne permettent pas de considérer que le nombre de logements sociaux qu'elle réalise est en sensible augmentation.  
 12. D'autre part, si le préfet doit tenir compte, avant de pouvoir constater la carence d'une commune, notamment des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il se prononce nécessairement, à la date où il prend sa décision, au regard de l'exécution d'obligations bornées dans le temps. S'il appartient, en principe, au juge du plein contentieux de se placer à la date à laquelle il statue pour remplir son office, il ne saurait, en l'espèce, eu égard à la nature de la mesure prise qui porte sur une période révolue, prendre en compte certains éléments de faits postérieurs à la date de la décision attaquée pour apprécier le bien-fondé du constat de carence. En l'espèce, la commune de Maisons-Laffitte ne peut donc se prévaloir de projets de construction réalisés ou programmés sur la période triennale 2020-2022. 
 13. En deuxième lieu, si la commune de Maisons-Laffitte prétend que le préfet des Yvelines, qui disposait du droit de préemption urbain sur son territoire pendant la durée d'application des différents arrêtés de carence dont elle a fait l'objet, n'en aurait jamais fait usage, il résulte de l'instruction et des chiffres produits en défense que ce droit de préemption a été, au contraire, à plusieurs reprises exercé au cours des périodes en cause. Ce moyen manque en fait. 
 14. En troisième lieu, si la commune de Maisons-Laffitte soutient qu'elle a rempli ses objectifs qualitatifs de création d'au plus 30 % de logements financés par le prêt locatif social (PLS) et d'au moins 30 % de logement financés par le prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), il résulte de l'instruction qu'avec un taux exact de 29,86 %, ses obligations qualitatives en matière de PLAI ont été à peine remplies. Par ailleurs, sur les 211 logements réalisés entre 2017 et 2019 plus de la moitié sont des logements financés par le prêt locatif à usage social (PLUS) alors même que ce mode de financement n'entrait pas dans les objectifs qualitatifs que lui avait fixés le préfet. Enfin et en tout état de cause, la commune de Maisons-Laffitte n'ayant atteint que la moitié de ses objectifs quantitatifs, la seule circonstance qu'elle aurait atteint l'objectif qualitatif minimal de constructions de logements de type PLAI ne suffit pas à considérer que le préfet des Yvelines aurait entaché son arrêté d'une erreur d'appréciation en constatant la carence de la commune.  
 15. En quatrième lieu, il résulte des termes mêmes de l'arrêté attaqué que le préfet des Yvelines a bien pris en compte le partenariat que la commune de Maisons-Laffitte avait noué avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France sous la forme d'une convention de veille et d'une maîtrise foncière ainsi que des investissements financiers consentis à la société anonyme d'économie mixte (SAEM) de Maisons-Laffitte. Par ailleurs, si la commune soutient qu'elle a mobilisé les différents dispositifs qui lui étaient offerts par le code de l'urbanisme pour favoriser la production de logements sociaux au-travers de son plan local d'urbanisme, il résulte de l'instruction qu'aucune règlementation concernant les logements sociaux n'a été mise en œuvre dans les zones urbaines UD, UE, UH et UZ et que les efforts consentis en la matière pour les zones UA, UB et les secteurs UCa et UCb de la zone UC l'ont été sur les préconisations du préfet. Enfin, l'orientation d'aménagement et de programmation n° 2 que la commune de Maisons-Laffitte a intégré à son plan local d'urbanisme ne crée pas, par elle-même, une obligation mais une simple prévision, dès lors qu'en vertu de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, il est seulement exigé que les projets de construction des personnes publiques ou privées soient compatibles avec telles orientations.  
 16. En cinquième lieu, en se bornant à déplorer, aux termes de l'arrêté attaqué, l'absence de programme local de l'habitat (PLH) sur le territoire intercommunal de la communauté d'agglomération Saint-Germain Boucle de Seine, à laquelle appartient la commune de Maisons-Laffitte, le préfet des Yvelines n'a pas entendu prétendre que cette dernière serait responsable de cet état de fait mais simplement souligner la nécessité de mobiliser tous les outils sur lesquels elle peut intervenir.  
 17. Enfin, si la commune de Maisons-Laffitte rappelle les difficultés qu'elle rencontre lié au coût de la construction sur son territoire ou la rareté des zones constructibles, ces circonstances ne suffisent pas davantage à considérer, à elles seules, qu'elle aurait été dans l'impossibilité de satisfaire à ses obligations en matière de logements locatifs sociaux. 
 18. Il résulte de ce qui précède que la commune de Maisons-Laffitte n'est pas fondée à soutenir que le préfet des Yvelines aurait entaché son arrêté du 28 décembre 2020 d'une erreur d'appréciation. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin de réformation : 
 19. Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : " () Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, [le représentant de l'Etat dans le département] fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. Les dépenses déductibles mentionnées au quatrième alinéa de l'article L. 302-7 qui n'ont pas été déduites du prélèvement viennent en déduction de la majoration du prélèvement. () ".  
 20. Eu égard au faible taux de réalisation de logements sociaux, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, aux difficultés alléguées par la commune de Maisons-Laffitte et aux trois précédents arrêtés de carence dont elle a déjà fait l'objet, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet des Yvelines lui aurait infligé une sanction disproportionnée en fixant, pour une durée de trois ans, à 100 %, le taux de majoration du prélèvement défini à l'article L. 307-2 du code de la construction et de l'habitation que la loi lui permettait de fixer au plus fort à 400 %.  
 21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la commune de Maisons-Laffitte tendant à la réformation de la majoration de 100 % de son prélèvement sur ses ressources fiscales fixé par l'arrêté du 28 décembre 2020 doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Maisons-Laffitte réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Maisons-Laffitte est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Maisons-Laffitte et au préfet des Yvelines. 
 Délibéré après l'audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Blanc, président, 
 - Mme Lutz, première conseillère, 
 - Mme Degorce, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 Ch. DegorceLe président, 
 signé 
 Ph. Blanc 
 La greffière, 
 signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.